Акты конституционного суда как источники муниципального права

Местное самоуправление в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2009 — 2014 годов (Костюков А.Н., Маслов К.В.)

Дата размещения статьи: 25.04.2016

Решения Конституционного Суда РФ, выступая одним из источников муниципального права, оказывают значительное воздействие на развитие местного самоуправления в России. Многие правовые позиции, высказанные Конституционным Судом РФ, были положены в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления», а также вносимых в данный Закон изменений. Получившие преломление в данном Законе, они стали базисом для законотворчества в субъектах Федерации и муниципального правотворчества.
Фактически именно Конституционным Судом РФ сформировано понимание местного самоуправления, объема его прав и гарантий в конституционном смысле. Именно такое значение решений Конституционного Суда в этой сфере заставляет очень внимательно относиться к каждому из них, потому что они могут повлечь абсолютно конкретные, прикладные последствия для местного самоуправления в целом .
———————————
Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, 2012. С. 41 — 42.

Десятилетие со дня вступления в силу Федерального закона N 131-ФЗ и пятилетие со дня окончания переходного периода, вызванного его принятием, ознаменовались новым витком муниципальной реформы. Причем новеллы, отраженные в Федеральном законе от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, вызывают многочисленные споры, а по мнению некоторых ученых, и вовсе выглядят далеко не безупречными с конституционно-правовой точки зрения.
В таких условиях представляется небезынтересным анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных в течение 2009 — 2014 гг., когда Федеральный закон N 131-ФЗ применялся в полном объеме. Такое изучение позволит понять, мог ли Конституционный Суд РФ прямо или косвенно содействовать муниципальной реформе в ее нынешнем виде, а также выявить логику в правовых позициях высшей судебной инстанции, с тем чтобы попытаться преломить ее к основным параметрам муниципальной реформы.
За исследуемый период Конституционным Судом РФ принято более тридцати решений, содержащих правовые позиции по вопросам местного самоуправления. Такие решения в зависимости от затронутых в них муниципально-правовых институтов можно разделить на группы, объединяющие правовые позиции по вопросам:
— наделения и прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц;
— избирательного процесса в муниципальных образованиях;
— закрепления системы органов местного самоуправления;
— взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
— непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
— закрепления экономических основ местного самоуправления.
1. Значительная часть правовых позиций Конституционного Суда РФ в сфере местного самоуправления в исследуемом периоде касалась вопросов прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, в особенности соотношения правового статуса должностных лиц, прекращающих свои полномочия и вновь избираемых.
Постановлением от 27 июня 2013 г. N 15-П Конституционный Суд признал допускаемое ч. ч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ проведение досрочных выборов до разрешения судом вопроса о законности удаления главы муниципального образования в отставку не соответствующим Конституции РФ, поскольку оно приводит к невозможности восстановления прав главы муниципального образования при констатации в судебном порядке незаконности его отставки.
Конституционным Судом РФ найден разумный баланс между конституционно значимыми ценностями обеспечения непрерывности осуществления муниципальной власти, с одной стороны, и судебной защиты прав удаленного в отставку лица — с другой.
Приведенная правовая позиция адекватно воспринята законодателем. На исполнение данного Постановления Конституционного Суда РФ направлен Федеральный закон от 4 октября 2014 г. N 290-ФЗ .
———————————
Федеральный закон Российской Федерации от 4 октября 2014 г. N 290-ФЗ «О внесении изменений в статьи 36 и 74[1] Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 8 октября.

Аналогичную правовую позицию Конституционный Суд РФ высказал в Постановлении от 26 июня 2014 г. N 19-П применительно к судебной процедуре проверки решения представительного органа муниципального образования о самороспуске, указав, что такая процедура предполагается в ч. 18 ст. 35 Закона N 131-ФЗ и во всяком случае должна быть завершена до наступления назначенной с учетом установленных законом кратчайших сроков даты проведения досрочных выборов в данный представительный орган нового созыва. Конституционный Суд справедливо указал на недопустимость пересмотра результатов состоявшихся выборов депутатов представительного органа муниципального образования в связи с вынесением судом решения о незаконности решения ранее избранного состава депутатов о досрочном прекращении полномочий посредством самороспуска.
Оценивая в Определении от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О конституционность норм, предусматривающих удаление в отставку главы муниципального образования, не исполняющего в течение трех и более месяцев обязанности по решению вопросов местного значения, Конституционный Суд РФ подчеркнул адекватность такой меры ответственности конституционно значимым интересам, поскольку подобная ситуация означает фактическое самоустранение главы муниципального образования от исполнения своих обязанностей, существенно затрудняет либо делает невозможной реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления.
Вместе с тем, представляется небезупречным использование аналогичной аргументации при оценке Конституционным Судом РФ соответствия Основному Закону такого основания удаления главы муниципального образования в отставку, как неудовлетворительная оценка его деятельности представительным органом. Определением от 16 июля 2013 г. N 1241-О норма п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ признана не нарушающей конституционных прав заявителя со ссылками на Определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О. В этой связи нельзя не согласиться с мнением судьи А.Н. Кокотова о том, что отсутствие в законодательстве ясных формальных показателей эффективности главы муниципального образования (особенно в отношении глав городских и сельских поселений) в совокупности с оспоренной нормой позволяет представительному органу сокращать срок полномочий избранного населением на пять лет главы до двух лет. Подобная неконкретность законодательного регулирования вкупе с возможностью удаления главы муниципального образования в отставку представительным органом по мотивам целесообразности, очевидно, не соотносится с конституционными принципами муниципально-правовой ответственности и способна повлечь нарушение конституционных прав главы муниципального образования, а также — в случае его избрания на прямых выборах — и избирателей.
2. Отдельную группу решений Конституционного Суда РФ составляют акты, посвященные вопросам проведения выборов на муниципальном уровне.
В Постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П Конституционный Суд РФ сформулировал обоснованную позицию о том, что при применении пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ положения законодательства о применении пропорциональной избирательной системы в процессе выборов в представительный орган муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов. Такая позиция Суда, указавшего в том же Постановлении на необходимость соотносить законодательное регулирование видов избирательных систем с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти, представляется не вполне последовательной. Следует согласиться с тем, что «в современных российских условиях, когда многие политические партии еще не имеют своих полноценных отделений в городах и районах, местное самоуправление не стало реальным институтом публичной власти, подобное императивное требование применения на муниципальных выборах партийных списков, тем более закрытых, является преждевременным» .
———————————
Бялкина Т.М. О поселенческом уровне местного самоуправления в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. N 6. С. 62 — 67.

Не является логически безупречной высказанная в данном Постановлении и повторенная в Определении от 8 декабря 2011 г. N 1808-О-О правовая позиция о том, что отсутствие у беспартийных граждан в случае применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы права самовыдвижения не ставит их в неравное положение с членами партий, которые в таком случае также не обладают правом самовыдвижения. Граждане объединяются в политические партии именно в целях участия в политической жизни общества, а потому выдвижение партией кандидатом на выборах беспартийного гражданина является как минимум менее вероятным, чем выдвижение члена партии. Исходя из этого Конституционный Суд РФ не просто поставил реализацию пассивного избирательного права на выборах в органы местного самоуправления городских округов, муниципальных районов и городских поселений в зависимость от усмотрения соответствующего общественного объединения, а фактически ее дезавуировал.
Негативным примером игнорирования обоснованных решений Конституционного Суда РФ выступает ситуация с исполнением Определения от 2 июля 2009 г. N 1006-О-О. Конституционный Суд РФ совершенно обоснованно сделал вывод, что избрание менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа по мажоритарной избирательной системе означает, что такой орган не вправе приступить к исполнению своих полномочий, поскольку не сформирован в полномочном составе, и влечет назначение и проведение повторных выборов по тем округам, где остались незамещенные депутатские мандаты. При этом до формирования нового состава представительного органа муниципального образования сохраняются полномочия представительного органа предыдущего созыва. Указанная позиция не была воспринята судами по делу заявителя, а также не получила развития и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» . Логика Конституционного Суда РФ, отказавшегося в Определении от 1 марта 2010 г. N 239-О-Р признать за своими аргументами статус правовой позиции и разъяснить ее, формально, возможно, и верная, фактически привела к невозможности восстановления нарушенных прав.
———————————
См.: Кряжков В.А. Выборы в системе местного самоуправления: конституционно-правовая модель, тенденции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 53 — 56.

3. Отдельную значимую группу решений Конституционного Суда РФ представляют судебные акты по вопросам закрепления системы органов местного самоуправления.
В Постановлении от 18 мая 2011 г. N 9-П Конституционный Суд РФ допустил возможность формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений. В Постановлении указано, что представительные органы местного самоуправления должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов. Но это условие наиболее значимо прежде всего в приближенных к населению муниципальных образованиях, каковыми являются городские и сельские поселения. Мнение же населения относительно изменения порядка формирования органов местного самоуправления должно лишь учитываться. Подобный подход, по мнению Суда, соотносится с положениями Европейской хартии местного самоуправления.
И итоговое решение, и его аргументация стали предметом обоснованных замечаний со стороны отдельных судей Конституционного Суда РФ. Наиболее последовательной в этом плане представляется позиция Г.А. Гаджиева, указавшего, что в силу ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем выборов, граждане вправе избирать органы местного самоуправления. Исходя из вытекающего из конституционного принципа самостоятельности и равенства муниципальных образований (отраженного в Постановлении от 16 октября 1997 г. N 14-П, Постановлении от 23 марта 2000 г. N 4-П) в муниципальном районе должны избираться (а не формироваться) представительные органы на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права. Только такой подход совместим с требованиями Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ч. 2 ст. 3) .
———————————
См.: Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева; Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева / Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 4.

Тем не менее приведенная правовая позиция была повторена в Определении от 29 сентября 2011 г. N 1319-О-О, которым Суд отказался принять к рассмотрению жалобу на возможность избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава.
Возможно, именно сформулированная в Постановлении от 18 мая 2011 г. N 9-П двоякая позиция Конституционного Суда РФ проложила прямую дорогу к новеллам Федерального закона N 136-ФЗ, закрепившим за субъектами Российской Федерации право отменять прямые выборы глав муниципальных образований и представительных органов городских округов. Между тем, как справедливо заметил Н.С. Бондарь, решения Конституционного Суда должны вытекать не из политической логики муниципальных реформ, а из самой Конституции как единого правового документа, воплощающего высшие начала и ценности государственной организации общества и самоорганизации населения, его социально-политического и экономического самоуправления .
———————————
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М., 2008. С. 229.

4. Большая группа решений Конституционного Суда РФ посвящена вопросам взаимодействия органов местного самоуправления с иными органами публичной власти.
В Постановлении от 29 марта 2011 г. N 2-П Конституционный Суд РФ сформулировал важнейшую правовую позицию о том, что возложение на муниципальные образования обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, «нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления». Руководствуясь данной позицией, Конституционный Суд РФ обоснованно указал, что финансовые обязательства в такой ситуации могли быть возложены на органы местного самоуправления только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом N 131-ФЗ, с предоставлением необходимых для их реализации финансовых и материальных средств. Правовая позиция Конституционного Суда РФ нашла поддержку и в практике арбитражных судов .
———————————
См., например: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. N 87 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей» // Вестник ВАС РФ. 2014. N 2.

В Определении от 22 апреля 2010 г. N 579-О-О Конституционный Суд РФ признал приоритет федерального законодателя в регулировании порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственности, а также порядка передачи объектов из государственной собственности в муниципальную. При этом федеральный законодатель вправе, но не обязан предусмотреть осуществление полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органами местного самоуправления.
Таким образом, Конституционный Суд РФ в приведенных решениях продемонстрировал поддержку разумного баланса в отношениях между органами государственной власти и местного самоуправления, призванного обеспечить сочетание централизации управления с уважением прав местных сообществ.
5. В исследуемый период Конституционным Судом РФ принимались решения, посвященные и иным, нежели муниципальные выборы, формам непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В Определениях от 22 марта 2012 г. N 601-О-О и N 602-О-О Суд указал, что право на участие в местном референдуме не может быть реализовано без учета проведенного Конституцией Российской Федерации (ст. 11, ч. 3; статьи 71, 72, 73 и 76) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом Конституционный Суд РФ отметил, что мнение населения может быть учтено путем проведения публичных слушаний, уклонившись от оценки адекватности законодательных ограничений на проведение местного референдума. Вместе с тем вопрос о том, почему в ситуации, когда законом предусмотрен учет мнения населения, такое мнение не может быть выражено путем проведения референдума как высшей формы народовластия, как минимум не лишен логики.
В Определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О Конституционный Суд РФ конкретизировал конституционно-правовой смысл института публичных слушаний, в связи с чем судами активно применяется изложенная в данном определении правовая позиция, согласно которой регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания .
———————————
См., например: Определение Верховного Суда РФ от 23 октября 2013 г. по делу N 78-АПГ13-17; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 марта 2014 г. N ВАС-2000/14 по делу N А73-563/2013; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 мая 2012 г. по делу N А57-9950/2011 // СПС «КонсультантПлюс».

6. Экономические основы местного самоуправления также были оценены в ряде решений Конституционного Суда РФ.
Если в Определении от 17 июля 2014 г. N 1649-О Конституционный Суд РФ уклонился от оценки конституционно-правовой природы средств самообложения граждан и их сравнения с налогами, то в отношении приватизации муниципального имущества позиция была высказана. В частности, в Постановлении от 20 декабря 2010 г. N 22-П отмечалось, что предоставление муниципального имущества в аренду предпринимателям не должно лишать местное население инфраструктуры и возможности получать услуги жизнеобеспечения. Тем не менее применительно к данному виду собственности Конституционный Суд РФ допустил возможность законодательного установления условий приватизации таких объектов как непосредственно не связанных с решением задач местного самоуправления .
———————————
См.: Шугрина Е. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по главе 8 Конституции России «Местное самоуправление» // Муниципальная власть. 2013. N 3. С. 19 — 29.

В Постановлении от 30 марта 2012 г. N 9-П Конституционный Суд РФ, напротив, констатировал, что отстранение местного сообщества от распоряжения собственностью в муниципальном образовании и передача соответствующих полномочий на уровень субъекта Российской Федерации противоречили бы конституционно-правовому статусу местного самоуправления. Вместе с тем Суд признал за муниципалитетами право принимать решения о приватизации отдельных служебных жилых помещений в отсутствие правового акта субъекта Российской Федерации не в любом случае, а лишь если такие решения принимаются в порядке исключения и позволяют сохранить служебный жилищный фонд в объеме, соответствующем его целевому предназначению. Противоречивость этого судебного решения стала предметом обоснованных замечаний судей Конституционного Суда РФ .
———————————
См.: Мнение Судьи КС РФ Г.А. Жилина; Мнение судьи КС РФ С.М. Казанцева «По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Звениговский муниципальный район» Республики Марий Эл» // СПС «КонсультантПлюс».

Таким образом, решения Конституционного Суда РФ в 2009 — 2014 гг. оказали значительное влияние на развитие института местного самоуправления. И хотя отдельные правовые позиции высшего судебного органа конституционной юстиции представляются небесспорными, нельзя не отметить исключительную позитивную роль Конституционного Суда РФ в совершенствовании науки муниципального права и практики местного самоуправления.

СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ КАК ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

В советской правовой системе судебный прецедент и судебная практика традиционно не признавались источниками права. Ос­новные аргументы сводились к тому, что правосудие рассматрива­лось только как одна из форм применения закона, придание судеб­ным органам нормотворческих функций вело к подрыву роли пред­ставительных органов в законодательной деятельности1.

Однако по мере развития и укрепления судебных органов в Рос­сийской Федерации появляется все больше сторонников мнения о

Рассмотрим основные положения научной дискуссии о правовой природе решений Конституционного Суда как источника права.

Авторы книги «Конституционное право России» пишут: «Право Конституционного Суда РФ признавать законодательные акты и их отдельные положения неконституционными «поднимает» судебное решение до уровня закона, т.е. оно уже не просто акт применения права, а само право»1.

М.В. Баглай постановления Конституционного Суда РФ отно­сит к числу источников конституционного права, в которых устанав­ливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных правовых ак­тов, а кроме того, разрешаются споры и дается толкование Консти­туции. Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юри­дической силе стояли бы выше актов парламента и президента, но по сути он таковыми является. Существует презумпция конституцион­ности каждого закона, но любые акты и их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу2.

О.Е. Кутафин считает, что М.В. Баглай преувеличивает юриди­ческую силу такого рода актов Конституционного Суда, ставя их выше актов парламента и президента. Тот факт, что любые акты и отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу, не свидетельствует о том, что акты Конституци­онного Суда по юридической силе стоят выше актов парламента и президента. Это свидетельствует лишь о том, что Конституция по своей юридической силе стоит выше актов и парламента, и прези­дента, и всех других государственных органов3.

А.В. Мицкевич полагает, что в результате признания актов и отдельных положений неконституционными, законодатель приво­дит нормы закона в соответствие именно с Конституцией России, а не с постановлениями Конституционного Суда РФ4.

На основании приведенных аргументов О.Е. Кутафин приходит к выводу о том, что акты Конституционного Суда не создают пра­вовых норм и не могут рассматриваться в качестве источников пра­ва, хотя они, как и все правовые акты, обязательны для исполне­ния. Но далее он заявляет, что «вопрос о судебных решениях как источника права, не является таким простым, как может показаться на первый взгляд. Право в российской литературе чаще всего опре­деляется как система норм, установленных или санкционированных государством. Отсюда следует, что источником права могут высту­пать только правовые акты, имеющие нормативный характер. Все прочие правовые акты, в которых решаются конкретные вопросы жизни общества, имеют индивидуальное значение и, следовательно, источниками права не являются.

Однако среди этих актов достаточно много таких, которые не создают правовых норм, но играют важную регулирующую роль. Поэтому, видимо было бы правильно рассматривать источники права в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле таким источником являются все правовые акты, а в узком (или соб­ственном) — только те правовые акты, которые содержат правовые нормы. При таком подходе в число источников права в широком смысле слова, несомненно, входят и судебные решения, включая постановления Конституционного суда»2.

О том, что не следует отождествлять право и правовые нормы, говорит В.В. Иванов: «Какую бы роль в правовых процессах мы от­водили нормам: основную или даже доминирующую, мы не можем сказать, что содержание права исчерпывается нормами. И, предельно упрощенно, если право — это не только правовые нормы, то, следо­вательно, источники права — это не только источники норм. Поэто­му мы вкладывали в понятие источника права иной смысл. Источ­ник права — это источник правового результата, т.е. правовой акт»3.

Приведенные научные позиции в полной мере можно приме­нить в качестве аргументации в пользу признания судебных преце­

В настоящее время постановления и определения Конституци­онного Суда РФ играют важную роль. Его правовые позиции по вопросам местного самоуправления позволили преодолеть различ­ные правовые коллизии в организации местного самоуправления, связанные с принятием нормативных правовых актов, противоре­чащих Конституции РФ.

Конституционным Судом приняты постановления, которые в значительной степени скорректировали развитие федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. В их числе следует назвать следующие акты:

■ Постановление «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. № 3-П1;

■ Постановление «По делу о проверке конституционности за­кона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г. «От систе­ме органов государственной власти в Удмуртской Республи­ке» от 24 января 1997 г. № 1-П2;

■ Постановление «По делу о проверку конституционности пунк­та 1 статьи 2 Федерального Закона от 26 ноября 1996 г. “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Фе­дерации избирать и быть избранными в органы местного само­управления” в связи с запросом Тульского областного суда»3;

■ Постановление «По делу о проверке конституционности ста­тей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» от 3 ноября 1997 г. № 15-П4;

■ Определение «О прекращении производства по делу о про­верке конституционности ряда положений Конституции Рес­публики Хакасии, закона Республики Хакасия “Об органах власти района, города республиканского значения в Респуб­лике Хакасия” и закона Республики Хакасия “О правительст­ве Республики Хакасия” в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия» от 4 февраля 1999 г. № 17-О5.

■ Постановление «По делу о проверке конституционности от­дельных положений Устава (Основного Закона) Курской об­

■ Постановление «По делу о проверке конституционности от­дельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного само­управления» и закона Корякского автономного округа «О по­рядке отзыва депутата представительного органа местного са­моуправления, выборного должностного лица местного само­управления в Корякском автономном округе”» в связи с жа­лобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» от 2 апреля 2002 г. № 7-П2;

Следует отметить, что муниципальные правовые акты не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. При­знание муниципальных правовых актов несоответствующими Кон­ституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам осу­ществляется в судах общей юрисдикции в порядке, установленном ст. 251-253 ГПК РФ.

С формально-теоретической точки зрения судебные решения не имеют нормативного характера и являются формой применения за­кона или иных нормативных правовых актов при разрешении кон­кретных дел. Однако они обладают общеобязательной силой, как и любой правовой акт. По сути, признавая нормативные положения не действующими или не подлежащими применению, судебные реше­ния создают регулятивный механизм, влияющий не только на после­дующую судебную практику, но и на правотворчество соответствую­щих органов государственной власти и местного самоуправления.

Несомненно, роль судебной практики в России возрастает. Час­то суды, рассматривая конкретные дела и применяя тот или иной закон, выявляют противоречия и иные недостатки в законодатель­стве, причинами которых являются недостаточная квалификация, невысокий уровень правовой культуры субъектов правотворчества.

Кроме того, в современной России далеко еще не завершена су­дебная реформа. В настоящее время судебные решения не могут быть признаны прецедентами, обязательными для решения аналогичных дел другими судами, и прежде всего потому, что суды являются не­зависимыми. Однако Верховный Суд РФ, возглавляя систему судов общей юрисдикции, дает обязательные для этих судов разъяснения по судебной практике.

Интересную мысль о роли судебной практики высказал А. В. Миц­кевич: «То понимание, которое укрепится в судебной практике, и бу­

В ряде субъектов РФ (Адыгея, Башкотарстан, Дагестан, Сверд­ловская область и др.) созданы конституционные (уставные) суды. Эти органы принимают на региональном уровне решения, касаю­щиеся вопросов организации местного самоуправления в соответст­вующем субъекте Федерации, сходные по своей правовой природе с решениями Конституционного Суда РФ. К ним относится, напри­мер, Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 де­кабря 1998 г. по делу о толковании ст. 98 Устава Свердловской об­ласти, в котором суд признал возможность внесения поправок в устав муниципального образования, принятый на местном рефе­рендуме. Постановлением Конституционного суда Республики Да­гестан от 25 ноября 1998 г. признаны неконституционными поло­жения республиканского Закона «О выборах депутатов представи­тельных органов местного самоуправления в Республике Дагестан», которые препятствовали формированию органов местного само­управления. Поэтому некоторые авторы предлагают решения Кон­ституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятые по вопро­сам местного самоуправления, относить к числу региональных ис­точников муниципального права2.

Решения Конституционного Суда РФ как источник муниципального права

В настоящее время можно признать господствующей оценку юридической природы решений Конституционного Суда РФ как источников российского права, включая, его муниципально-правовую составляющую. «Сегодня для всех очевидно, что те решения, разъяснения, которые принимает Конституционный Суд, безусловно, являются источником права со всеми вытекающими отсюда последствиями» [1] .

Значение решений Конституционного Суда РФ для формирования и развития муниципального права трудно переоценить. Речь идет как о правоохранительной, так и преобразовательной роли, когда Конституционный Суд выступает гарантом «живой» конституционной модели местного самоуправления [2] .

К источникам муниципального права относятся, естественно, не все решения Конституционного Суда РФ, а прежде всего те постановления и определения [3] , которые вынесены по итогам проверки конституционности нормативных правовых актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов РФ, нормативных указах Президента РФ и др., или дают толкование тех положений Конституции, которые имеют муниципально-правовое значение. Акты же местного (муниципального) нормотворчества не могут быть предметом проверки Конституционного Суда РФ.

Природа решений Конституционного Суда РФ как источников муниципального права определяется самим характером этого института, его местом и ролью в государственно-правовой системе России [4] .

Во-первых, нет сомнений в том, что Конституционный Суд является правоприменительным юрисдикционным органом судебной власти, который, как и суды общей юрисдикции и арбитражные суды, разрешает споры о праве, снимает социальные противоречия и конфликты. Соответствующий его статус получил прямое отражение в действующей Конституции РФ, которая: а) предусматривает, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), одним из которых она прямо называет Конституционный Суд РФ; б) содержит широкую регламентацию правового статуса Конституционного Суда РФ в специальной главе, посвященной судебной власти (гл. 7); в) выделяет конституционное судопроизводство в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти – наряду с гражданским, административным и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118), при том, что конституционное судопроизводство названо в указанной конституционной норме первым, чем подчеркивается особое место Конституционного Суда в системе судебной власти как высшего судебного органа конституционного контроля в России.

Во-вторых, Конституционный Суд РФ как специфический орган государственной власти, осуществляющий функцию конституционно-судебного контроля, непосредственным образом включается в нормотворческий процесс государства. Речь идет не только о том, что Конституционный Суд вправе признать оспариваемую норму неконституционной, но и о его возможностях, связанных с толкованием конституционных норм и истолкованием норм отраслевого, в том числе муниципального, законодательства.

В-третьих, Конституционный Суд РФ может рассматриваться и как весьма специфическая (организованная на государственновластных началах) «научно-исследовательская лаборатория», которая тесно соотносится с научным сообществом через доктринальные идеи по актуальным проблемам российского права. Характеристики, сопоставимые с научно-исследовательской организацией, присущи и аппарату Конституционного Суда, в особенности его профильным (отраслевым) подразделениям.

Основные признаки конституционно-правового статуса Конституционно Суда РФ позволяют говорить о нем как о весьма специфическом судебно-контрольном квазиправотворческом органе, государственно-властные акты которого имеют особый – нормативный и одновременно доктринальный характер. Нормативность и доктринальность – эти две характеристики решений Конституционного Суда РФ в своем единстве создают некое новое, интегральное качество данного вида актов как самостоятельных источников права – их нормативно-доктринальную природу. Этим предопределяется и их двойственное назначение в системе источников права.

С одной стороны, решения Конституционного Суда являются источником конституционного права, и в этом качестве они всегда содержат нормативную энергию (негативного либо позитивного характера), направленную на сферу конституционного регулирования. С другой стороны, с учетом предмета конкретных дел, который может быть образован нормами различной отраслевой принадлежности, решения Конституционного Суда выступают источниками и других отраслей права, в том числе муниципального права, обеспечивая «сцепку» собственно конституционно-правовых норм с муниципально-правовыми нормами и создавая нормативное единство, основанное на выявленной в процессе рассмотрения дела объективной взаимосвязи, переплетении конституционных и отраслевых правоотношений.

Говоря о юридических свойствах решений Конституционного Суда РФ, позволяющих рассматривать их в качестве источников муниципального права, нужно учитывать следующее.

1. Признание решений Конституционного Суда РФ источниками права не может выводиться только лишь из восприятия их в качестве разновидности источников судебной практики. Решения Конституционного Суда РФ являются обязательными для всех правоприменителей не в силу прецедентного их значения, а по своей внутренней природе, в силу собственных юридических характеристик как акта конституционного контроля: после принятого Конституционным Судом РФ решения невозможно рассмотрение аналогичных дел (что характерно для прецедентов) каким бы то ни было юрисдикционным органом, включая и сам Конституционный Суд РФ.

2. Являясь актами правосудия (хотя и конституционного) и уже в силу этого обладая определенными характеристиками правоприменительного акта, решения Конституционного Суда РФ одновременно приобретают черты нормативного правового акта. Причем нормативную энергию соответствующие документы Конституционного Суда РФ получают не в результате нормотворческой деятельности в ее классическом проявлении, а по итогам осуществления конституционного судебного контроля как особой формы государственно-властной деятельности. Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П: «. решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов».

Вместе с тем нормативный характер имеют не только решения Конституционного Суда РФ, дисквалифицирующие правовую норму и устраняющие ее тем самым из правовой системы, но и те его решения, в которых норма хотя и не признается утратившей юридическую силу, вводится в определенный Конституционным Судом РФ режим конституционного (соответствующего Конституции РФ) правоприменения. «Норма, признанная не противоречащей Конституции РФ в конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным Судом РФ, сохраняет юридическую силу и действует (а значит, и подлежит применению) именно в пределах ее конституционно-правовой интерпретации. Иное понимание последствий конституционно-правового истолкования нормы означало бы возможность ее применения в противоречие Конституции РФ и не соответствовало бы правовой природе и юридической силе решений Конституционного Суда РФ, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Исходя из этого, норма, конституционно-правовой смысл которой выявлен Конституционным Судом РФ, может действовать и применяться только в нормативном единстве с подтвердившим ее конституционность решением Конституционного Суда РФ» [5] .

3. При решении вопроса о юридической силе решений Конституционного Суда РФ как источника права следует учитывать, что они стоят выше федеральных законов. Решениями же, равными по юридической силе конституционным нормам, можно считать лишь акты толкования норм Конституции РФ, что подтверждается в том числе и усложненным порядком принятия таких решений – большинством не менее двух третей от общего числа судей (ч. 4 ст. 72 Закона о Конституционном Суде РФ). Акты же конституционной оценки и тем более конституционной интерпретации норм отраслевого законодательства занимают как бы промежуточное, буферное положение между Конституцией РФ и актами законодательства, т.е. они стоят выше федеральных законов, по ниже самой Конституции РФ. Такого же подхода к пониманию юридической силы конституционно-судебных актов придерживается сам Конституционный Суд РФ. Согласно его правовой позиции «вступление итогового решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу означает, что с этого момента данному решению придается юридическая сила, превышающая юридическую силу нормативных правовых актов, являвшихся предметом проверки, в результате которой было принято данное решение, а осуществляемая в процессе конституционного судопроизводства казуальная интерпретация положений Конституции Российской Федерации, на которых оно основано, по своей силе превышает любую ее интерпретацию другим органом, притом что пределы действия решения Конституционного Суда Российской Федерации (в том числе установленные в самом решении пределы его ретроспективного действия) обусловлены целями обеспечения стабильности конкретных правоотношений, которая имеет самостоятельную конституционную ценность, а также предметом рассмотрения и выраженной в решении правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации» [6] .

4. Решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не требуют дополнительного подтверждения другими государственными органами и не подлежат обжалованию. Это касается как решений Конституционного Суда РФ, принятых по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании Конституционного Суда РФ, так и решений, принятых в порядке так называемого письменного судопроизводства, т.е. без проведения слушания.

5. Решения Конституционного Суда РФ подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях органов государственной власти России, а также субъектов РФ, которых они касаются.

Нормативная роль решений Конституционного Суда РФ в муниципальном праве подчеркивается и тем обстоятельством, что в ряде случаев органы местного самоуправления, принимая те или иные нормативные акты, прямо указывают на их связь с решением Конституционного Суда РФ. Так, например, согласно решению Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 4 июня 2013 г. № 53/443 «Об утверждении Положения о приватизации служебных жилых помещений, находящихся в собственности городского округа Балашиха» это Положение разработано с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 г. № 9-П. В свою очередь, постановление главы Волгограда от 1 сентября 2010 г. № 2206 может служить примером участия муниципальных образований в процессе реализации актов конституционного правосудия. Этим решением местного органа власти, принятым в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П и постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 7 апреля 2010 г. № 483 «О признании жилых строений на садовых земельных участках, относящихся к землям населенных пунктов, пригодными для постоянного проживания», предусмотрено делегирование администрациям районов Волгограда полномочия по признанию жилых строений на садовых земельных участках, относящихся к землям муниципального образования «город-герой Волгоград», пригодными для постоянного проживания и определен круг нормативных правовых актов, на основании которых должно осуществляться такое признание [7] . В муниципальной практике встречаются также примеры, когда муниципально-правовыми актами прямо устанавливается обязательность соответствия решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий решениям Конституционного Суда РФ.

Так, согласно Инструкции по документационному обеспечению управления в Администрации города Тюмени, утвержденной распоряжением главы города Тюмени от 13 апреля 2006 г. № 75-рг, все договоры (соглашения) от имени муниципального образования «городской округ – город Тюмень» должны оформляться в соответствии с Конституцией РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ, ГК РФ и другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, областными законами, постановлениями и распоряжениями Губернатора, Правительства Тюменской области, муниципальными правовыми актами города Тюмени.

Воздействие практики конституционного правосудия на формирование и развитие муниципального права и местного самоуправления обеспечивается различными способами, каждый из которых по-своему отражает нормативно-доктринальные начала в процессе проникновения конституционных норм, принципов и ценностей в букву и дух законодательства о местном самоуправлении. Можно говорить о преобладающем значении в том или ином способе нормативных либо доктринальных начал, что, однако, не исключает того, что в конечном счете они проявляются в единстве.

Это, во-первых, конституционно-интерпретационное обоснование нормативного содержания категорий и институтов муниципального права, введение в теорию и практику российского конституционализма новых конституционных категорий и понятий. Очевидно, что здесь весьма рельефно проявляется интеграция нормативности и доктринальных конституционных начал.

Во-вторых, влияние нормативно-доктринальных начал актов конституционного правосудия на муниципальную сферу обеспечивается посредством обоснования конституционной природы соответствующих отношений, попадающих в сферу регулирования оспариваемых норм отраслевого законодательства.

В-третьих, нормативно-доктринальные начала проявляют себя также в процессе выявления конституционного содержания в конкретных институтах отраслевого законодательного регулирования, что способствует расширению «присутствия» конституционных начал в системе отраслевых правоотношениях.

В-четвертых, в рамках нормативно-доктринального воздействия конституционного правосудия на муниципальное право обеспечивается конституциализация правового (специального) статуса субъектов муниципальных правоотношений, углубляются и расширяются его нормативные характеристики.

В-пятых, в этом же русле реализации полномочий конституционного правосудия происходит внедрение в национальную правовую систему и в систему муниципального нрава норм и принципов международного права, в результате чего также происходит приращение нормативного и конституционно-доктринального потенциала национального правового регулирования местного самоуправления.

В признании решений Конституционного Суда РФ в качестве нормативно-доктринальных источников муниципального права – ключ к преодолению крайних позиций, которые, с одной стороны, определяют их значение лишь как носителей теоретически значимых идей, конституционных доктрин как источников науки конституционного права и, с другой стороны, рассматривают решения Конституционного Суда только в нормативно-правовой плоскости.