Федеральные нормативные акты источников муниципального права

Источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины.

Наличие собственной системы источников характерна для всех отраслей российского права. Это обусловлено тем, что юридическим нормам, из которых состоят отрасли права, присуща формальная определенность. Следовательно, под источниками муниципального права Российской Федерации понимается форма выражения муниципально-правовых норм.

Все источники муниципального права РФ подразделяются на международно-правовые и внутригосударственные.

В ч.4 ст. 15 Конституции РФ устанавливается приоритет норм международных договоров перед нормами внутригосударственного права. Главенствующую роль среди международно-правовых источников муниципального права играет Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Она выступает в качестве правового ориентира для российского законодателя, органов государственной власти и местного самоуправления.

К внутригосударственным источникам муниципального права относятся:

  • Конституция РФ 1993 г.;
  • федеральные законы («О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 г.); «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1998г.); «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1996 г.) и др.) и постановления палат Федерального Собрания РФ;
  • нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;
  • решения Конституционного Суда РФ;
  • нормативные правовые акты субъектов РФ: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права.
  • решения судебных органов конституционного (уставного) контроля субъектов РФ;
  • муниципально-правовые акты и муниципальные договоры (нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований).

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований и т.д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т.д.) и др.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальные образования (например, когда одно из них находится в границах территории другого муниципального образования), а также муниципальные образования и другие субъекты права. Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай.

Источники муниципального права: понятие и виды.

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.

В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.

Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.

Виды источников МП

Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.

Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 , подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:

1 ) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например.

2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ и др.):

3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, );

4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления .

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума)

§ 3. Источники муниципального права.

В уставе, являющемся своеобразной муниципальной конституцией, указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.
5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следует заметить, что в российском законодательстве отсутствуют четкие критерии того, что нужно понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права.
Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:
обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;
осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;
предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;
при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;
необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся;
изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;
органы местного самоуправления должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;
статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата;
любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;
органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес;
органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.
При этом в Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения в сфере местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для Российской Федерации.
Источники научной дисциплины муниципального права.
Источниками научной дисциплины муниципального права являются теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России. В первую очередь это научные работы ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Немаловажное значение в качестве источников научной дисциплины муниципального права имеют работы по проблемам местного управления советского периода.
Источниками научной дисциплины муниципального права являются также правовые акты как источники отрасли муниципального права. Как уже отмечалось выше, это Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты, нормы международного права.
Кроме того, к источникам научной дисциплины муниципального права относится и практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Эволюция научной дисциплины муниципального права в России.
Муниципальное право как научная дисциплина в настоящее время еще находится в процессе своего становления. При этом проблемы организации и деятельности власти на местном уровне исследуются учеными на протяжении весьма значительного периода. Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной России. В то время издавалось большое количество научной, общественно-политической литературы по вопросам земского и городского самоуправления.
В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», в которой автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом». Однако в 30 — 40-е гг. XX в. в большинстве советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин «самоуправление», который, однако, связывается с деятельностью местных Советов . В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР», который рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.
———————————
См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, А.И. Лепепшин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.
В настоящее время муниципальное право как научная дисциплина развивается весьма активно. Уже опубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные исследования. Возникла и новая научная дисциплина — Муниципальное право России. Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин по специальности «Юриспруденция».

Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

1.4. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.

Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.;

2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.

На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

§ 1. Источники муниципального права

Под источниками муниципального права понимается система нормативных правовых актов общего и специального характера, содержащих нормы муниципального права, а также совокупность правовых обычаев, традиций и юридических прецедентов, применяемых при осуществлении местного самоуправления.

Общие источники – Конституция РФ; Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Общий характер названных источников объясняется тем, что в них изложены основополагающие нормы-принципы о местной публичной власти. Более подробная система норм муниципального права закреплена в нормативных актах специального характера.

Специальные источники – это федеральные законы, касающиеся становления и развития муниципальной власти; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

В состав специальных включаются также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (законы о местном самоуправлении и т. д.), а также принимаемые в системе местного самоуправления. Обычаи, как правило, имеют локальный характер. Их можно отнести к источникам уровня только муниципального образования.

Классификацию источников муниципального права можно проводить также по уровням. В настоящее время сложилось четыре уровня:

1) нормативные правовые акты Российской Федерации, которые подразделяются на две части. Первую часть составляет Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме. Именно в этом заключается особый характер данного источника муниципального права. Вторую часть составляют нормативные акты законодательного органа РФ, Президента РФ и Правительства РФ. К данной группе можно отнести юридический прецедент;

2) нормативные правовые акты субъектов РФ составляют вторую группу источников;

3) международные правовые акты составляют третью группу источников;

4) нормативные акты, принятые в системе местного самоуправления, а также обычаи составляют четвертую группу.

Глава IV. Источники муниципального права

Источники муниципального права можно классифицировать минимум по двум основаниям: 1) по субъектам правового регулирования; 2) по объему и характеру регулируемых отношений (статутные акты о местном самоуправлении и акты, дополняющие эти статутные акты или развивающие их).

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154, нет упоминания о муниципальном праве, но есть ст. 4 «Правовая основа местного самоуправления», в которой перечисляются виды правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Эти акты и являются источниками муниципального права, определяемыми по субъектам правового регулирования. Закон N 131-ФЗ дает перечень указанных актов в иерархической последовательности. Впервые в качестве одной из правовых основ местного самоуправления называются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. К таким международным договорам относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 г. Однако, хотя эта Хартия служит образцом демократического устройства местного самоуправления в Европе, Конституция РФ и федеральные законы, как отмечает Конституционный Суд РФ, закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать*(21). Речь идет прежде всего о гарантиях правовых, которые не всегда подкрепляются гарантиями экономическими или политическими. Этот и многие другие выводы, содержащиеся как в констатирующей, так и резолютивной частях решений Конституционного Суда РФ, вынесенных по итогам проверки конституционности актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в федеральных законах, имеют общеобязательный характер и

В перечень источников муниципального права, содержащийся в ст. 4 Федерального закона N 131-ФЗ, входит Конституция Российской Федерации. В Конституции РФ заключен ряд норм, в которых местное самоуправление определяется как одна из основ конституционного строя, форма народовластия. Роль прав и свобод человека определяется как смысл деятельности местного самоуправления, устанавливаются обязанности органов местного самоуправления в качестве гарантов некоторых основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 3, 8, 9, 12, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46), определяются формы организации местного самоуправления (ст. 130-133), разграничиваются содержание законодательного регулирования этого демократического института между Федерацией и ее субъектами (п. «н» ст. 72 и ч. 2 ст. 76).

Если обратиться к мировому опыту конституционного регулирования, можно заметить, что в конституциях современных федеративных государств муниципальные институты в одних случаях в основных законах федераций не регламентируются вообще (США, Канада), а в других (например, в Мексике) определяют подробнейшим образом сферу деятельности муниципалитетов. Наконец, в некоторых конституциях дается только краткая обобщающая характеристика местного самоуправления (в ФРГ, например) и несколько норм о принципах его организации и основах финансирования. Остальное приходится на долю законодательства субъектов Федерации. Каждый из этих вариантов связан с историческими особенностями возникновения и утверждения федераций, самих институтов местного самоуправления и политическими традициями.

В Конституции РФ, закрепившей контуры новой реальной федерации, заменившей прежнюю формальную федеративную систему, можно было с сугубо теоретических позиций и не определять так подробно статус местного самоуправления. Достаточно было бы установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив право самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы. Но какое конкретно местное самоуправление признается новым федеративным государством? Любое, которое возникает в каждом субъекте Федерации? Надо учитывать, что традиции демократической местной власти в России невелики, опыт незначителен. При этих условиях местное самоуправление строится «сверху», по инициативе федеральных органов. Нужна его общая конституционная модель, необходимы правовые федеральные гарантии ее осуществления. Именно в этом качестве следует рассматривать достаточно подробное регламентирование Конституцией РФ самого приближенного к населению института публичной власти.

Вслед за Конституцией РФ ст. 4 Федерального закона N 131-ФЗ называет в качестве источников муниципального права федеральные конституционные законы, другие федеральные законы.

Перечень нормативных правовых актов, составляющих правовую основу муниципального права, закрепленный в Законе N 131-ФЗ, существенно отличается от того, который был установлен Федеральным законом N 154-ФЗ.

В нем говорилось не о правовой основе, а о законодательной основе местного самоуправления. Речь шла о нормах муниципального права, которые, по смыслу ст. 7 Закона, идентифицировались с законодательными нормами в узком

Регулирование местного самоуправления только законами, конечно, создает больше правовых гарантий утверждения адекватного объективным условиям и соответствующего конституционным положениям демократического института публичной власти.

При этом надо иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормальные акты субъектов Федерации. По точному смыслу этой формулы акты федеральных органов исполнительной власти не могут приниматься по вопросам реализации общих принципов организации местного самоуправления. Вопросы организации и осуществления местной власти в конкретных сферах, а также вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления опосредовано затрагиваются в том числе в законах, принимаемых по предметам ведения РФ, или законами о наделении муниципальных органов отдельными федеральными государственными полномочиями. В этом случае федеральное подзаконное регулирование имеет конституционное основание.

Когда законы содержат не декларированные, а вполне конкретные правила, оставляя не слишком много свободы усмотрения для их применения, возможность издания подзаконных актов оправдана и, более того, необходима. Именно в этом контексте следует рассматривать положение Закона N 131-ФЗ о том, что правовую основу местного самоуправления составляют не только законы, но и издаваемые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации.

Из иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих местное самоуправление, о которых говорится в Законе N 131-ФЗ, следует отметить указы Президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ. В качестве примеров можно привести Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», распоряжение Правительства РФ от 25 мая

Источники права по вопросам местного самоуправления включают, кроме федеральных актов, акты субъектов Федерации, к которым относятся конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Из числа этих актов не исключаются нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, но по общему правилу они должны издаваться в соответствии с законами субъектов Федерации.

Относительно разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации речь впереди. Здесь же отметим только, что соотношение этих актов, как оно определялось Законом N 154-ФЗ, существенно отличается от того, которое закреплено Законом N 131-ФЗ.

Правовое регулирование местного самоуправления происходит на трех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном. К актам муниципальным, составляющим правовую основу местного самоуправления, Закон N 131-ФЗ относит уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (подробно речь о них пойдет ниже).

Разграничивая источники муниципального права по объему закрепляемого ими правового материала, следует отметить статутные федеральные законы об общих принципах местного самоуправления, другие правовые акты целиком или в большей части своей посвященные местному самоуправлению, и правовые акты (они могут быть и федеральными, и региональными, и муниципальными), регулирующие наряду со многими другими вопросами и вопросы муниципального права.

Статутный закон об общих принципах местного самоуправления предусмотрен п. «н» ст. 72 и п. 2 ст. 76 Конституции РФ. С начала социальной и политической перестройки и до настоящего момента было принято четыре таких закона. Последний статутный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят 6 октября 2003 г. и полностью вступил в силу с 1 января 2009 г. Со дня официального его опубликования в октябре 2003 г. до 1 января 2009 г. был установлен переходный период, в течение которого начали действовать и частично осуществлены некоторые положения, для которых были установлены иные сроки и порядок вступления в силу (например, положения ст. 11-16, 34-37, 2, 4, 28, 44 и др.).

Рядом со статутными законами в качестве источников муниципального права располагаются иные федеральные законы, целиком посвященные регулированию отдельных вопросов правового положения муниципалитетов и их деятельности. Это такие федеральные законы, как, например, Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской

Кроме того, нормы муниципального права могут содержать акты, хотя и не посвященные целиком местному самоуправлению, но в большей или меньшей мере затрагивающие его организацию и деятельность. Это, например, федеральные законы от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др. Больше всего такие законы (прежде всего — федеральные) касаются компетенционной части статуса органов местного самоуправления. Достаточно назвать Градостроительный или Жилищный кодексы Российской Федерации.

Множественность таких актов дает основания для подразделения источников муниципального права по отраслям правового регулирования, связанным с решением вопросов местного значения. Кроме того, источники муниципального права можно разграничивать и по различным иным признакам и основаниям.