Международное и федеральное законодательство о местном самоуправлении

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Большинство других вопросов организации и деятельности ме­стного самоуправления относится к предмету совместного ведения при установлении приоритета федеральных законов. По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует феде­ральный закон (ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ). Приоритет феде­рального закона относится также и ко всем иным федеральным нормативным правовым актам, изданным Президентом РФ, Прави­тельством РФ, федеральными государственными органами испол­нительной власти. Это конституционное положение в полной мере реализовано в процессе проведения современной реформы местно­го самоуправления.

При разграничении полномочий федеральных органов государ­ственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления установлены довольно жесткие ограничения для субъектов РФ, которые вправе осуществлять пра­вовое регулирование местного самоуправления только в случаях и

Все федеральные законы, регулирующие в той или иной степе­ни муниципальные правоотношения можно разделить на три ос­новных вида: статутные, или основополагающие; специализирован­ные; отраслевые.

1. Статутные законы. Среди федеральных законов о местном самоуправлении наиболее важное место занимает ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октяб­ря 2003 г. № 131-ФЗ. Он лежит в основе законодательного регулиро­вания местного самоуправления и может быть назван статутным.

И.В. Выдрин предлагает называть такие законы систематизиро­ванными, поскольку они объединяют нормативные предписания различных отраслей права (гражданского, финансового, админист­ративного), подчиняя их задаче регулирования муниципально-пра­вовых отношений. Законы данной группы выполняют самую значи­тельную роль в определении статуса местного самоуправления и режима его функционирования1.

Законом от 6 октября 2003 г. установлено, что в случае проти­воречия федеральных законов и (или) иных нормативных актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ и настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон. Тем самым закрепляется его при­оритет по отношению к другим федеральным законам, регулирую­щим местное самоуправление в России. Но, по мнению А.Н. Ко­котова, этот приоритет присутствует при регулировании таких во­просов, как закрепление территориальных, организационных и пра­вовых форм местного самоуправления (территория и границы му­ниципальных образований, структура органов местного самоуправ­ления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправ­ления и порядок их принятия). При регулировании иных правоот­ношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так при регулиро­вании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ2.

Здесь следует уточнить, что в статутном Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в

2. Специализированные федеральные законы. Они призваны регу­лировать отдельные вопросы организации и осуществления местно­го самоуправления. Можно выделить следующие федеральные за­коны данного вида:

■ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ;

■ «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ;

■ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ;

■ «О приватизации государственного и муниципального иму­щества» от 21 декабря 2001 г. № 178 ФЗ;

■ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ;

■ «О государственных и муниципальных унитарных предпри­ятиях» от 14 ноября 2002 г.

Следует отметить проблему разработки и принятия необходи­мых специализированных федеральных законов о местном само­управлении. Так, статутный Федеральный закон 1995 г. предпола­гал, а в ряде случаев предписывал принятие достаточно большого числа специальных законов, регулирующих отдельные вопросы ме­стного самоуправления. Одни из них в качестве проектов уже дос­таточно долго находятся на рассмотрении в Государственной Думе, другие так и не были разработаны и приняты, например: об осно­вах статуса выборных лиц местного самоуправления в РФ, об об­щих принципах наделения органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями в РФ, о государствен­ных минимальных социальных стандартах, об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного по­рядка или о муниципальной милиции и некоторые другие.

Закон от 6 октября 2003 г. также предусматривает принятие от­дельных специальных законов, например: об особенностях осуще­

3. Отраслевые федеральные законы. Они непосредственно не ре­гулируют вопросы местного самоуправления, но в них, как прави­ло, содержатся указания на полномочия, права и обязанности орга­нов местного самоуправления в соответствующей сфере обществен­ной жизни и правового регулирования. Часто соответствующие му­ниципально-правовые нормы содержатся в кодифицированных за­конодательных актах. Выше мы уже говорили о соотношении ста­тутного закона о местном самоуправлении и норм, входящих в со­став кодексов, на примере БК РФ и НК РФ.

Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ, полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха — в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ, в градостроитель­ной сфере — в Градостроительном кодексе РФ, в сфере граждан­ской обороны — в Федеральном законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ, в сфере образования — в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 и т.д.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправле­ния осуществляется и иными нормативными правовыми актами — постановлениями палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, акта­ми федеральных органов государственной исполнительной власти. Все эти акты являются подзаконными и составляют правовую ос­нову местного самоуправления.

К правовым актам Государственной Думы можно отнести по­становление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О ходе исполнения Федерального закона “Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в РФ” и обеспечении конститу­ционных прав на самостоятельное решение вопросов местного зна­чения» от 10 июля 1996 г.

Указы Президента РФ определяют основные направления внут­ренней и внешней политики государства, в том числе направления государственной политики по развитию местного самоуправления. В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ местному самоуправлению уделяется достаточно много внима­ния. Указами Президента РФ регламентируются и конкретные сфе­ры муниципальной деятельности. Следует назвать такие указы Пре­зидента РФ:

■ «О реформе местного самоуправления в Российской Федера­ции» от 26 октября 1993 г.;

■ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Феде­рации» от 22 декабря 1993 г.;

■ «О поэтапном формировании органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г.;

■ «О проведении в ряде муниципальных образований экспери­мента по организации охраны общественного порядка орга­нами местного самоуправления» от 19 сентября 1998 г.;

■ «О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономи­ческой реформы» от 24 мая 1996 г.;

■ «Об основных направлениях реформы местного самоуправле­ния в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г.;

■ «Об утверждении Основных положений государственной по­литики в области развития местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 15 октября 1999 г.

Можно также перечислить постановления Правительства РФ:

■ «О Федеральной программе государственной поддержки ме­стного самоуправления» от 27 декабря 1995 г. № 1251;

■ «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 17 июля 1996 г. № 871;

■ «Об эксперименте по отработке моделей организации местно­го самоуправления, проводимом в Псковской области» от 11 октября 1996 г. № 1188;

■ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Феде­рации от 11 июня 1997 г. № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федера­ции”» от 15 августа 1997 г. № 1045;

■ «О федеральном реестре муниципальных образований в Рос­сийской Федерации» от 19 января 1998 г.;

■ «О Федеральной целевой программе государственной под­держки развития муниципальных образований и создания ус­ловий для реализации конституционных полномочий местно­го самоуправления» от 15 декабря 1999 г. № 1394;

■ «Об утверждении правил составления передаточного (разде­лительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» от 31 декабря 2004 г. № 903;

■ «Об утверждении положения о взаимодействии органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации, осуще­ствляющих регулирование тарифов на товары и услуги орга­низаций коммунального комплекса, с органами местного са­моуправления» от 22 августа 2005 г. № 533;

■ «О порядке проведения органом местного самоуправления откры­того конкурса по отбору управляющей организации для управ­ления многоквартирным домом» от 6 февраля 2006 г. № 75.

Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправ­ления в различных сферах урегулированы в различных актах феде­ральных министерств и ведомств. Как правило, эти акты издаются в развитие и в целях реализации положений, предусмотренных поста­новлениями Правительства РФ, как, например, приказ Министерст­ва регионального развития РФ «Об утверждении методических реко­мендаций для органов государственной власти субъектов РФ и орга­нов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по догово­рам социального найма» от 25 февраля 2005 г. № 17.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика и направления развития.

Два основных законодательных акта, регулирующих вопросы местного самоуправления в Российской Федерации, — Конституция Российской Федерации и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” — рассмотрены в предыдущих разделах.

В целом состав федерального законодательства по вопросам местного самоуправления может быть определен только на основе этих двух актов, так как именно они устанавливают предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Всю систему федерального законодательства в области местного самоуправления можно разделить на два блока законодательных актов — собственно акты по вопросам местного самоуправления и акты, содержащие нормы муниципального права (отдельные положения, касающиеся местного самоуправления).

Формирование первого блока законов основывается на пункте “н” статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящем к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления. Из этого положения следует необходимость принятия соответствующего Федерального закона, что и было реализовано. Разработка и принятие других федеральных законов по вопросам местного самоуправления обуславливаются полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными Федеральным законом с учетом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Эти полномочия названы статьей 4 Федерального закона. В целях определения состава первого блока укажем лишь те из них, которые влекут принятие федеральных законов, прямо касающихся вопросов местного самоуправления:

регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации;

установление государственных минимальных социальных стандартов;

регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

регулирование основ муниципальной службы.

Количество перечисленных вопросов и их формулировки не задают количество и наименование принимаемых законов. Следует говорить только о том, что названные вопросы подлежат регулированию федеральными законами.

Второй блок федеральных законов — законы, содержащие нормы муниципального права, — связан с предметами ведения местного самоуправления. В целом, вопросы местного значения можно рассматривать как выделенную часть общегосударственных вопросов. Поэтому решение вопросов местного значения может регулироваться федеральными законами в той мере, в какой эти вопросы входят в сферу регулирования со стороны федеральных органов государственной власти. Для ясности приведем несколько примеров.

Вопросами местного значения являются организация, содержание и развитие муниципальных учреждений основного общего образования. В то же время общие вопросы образования отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что деятельность органов местного самоуправления в сфере общего образования не может быть полностью выделена из решения общих вопросов образования. Поэтому федеральное законодательство, а в данном случае, и законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам общего образования будет содержать нормы муниципального права, то есть определенным образом регулировать деятельность местного самоуправления в указанной сфере. Это можно отнести и к вопросам здравоохранения, культуры и многим другим.

Среди вопросов местного значения названа охрана общественного порядка. Как и в предыдущем случае, соответствующий вопрос — общественная безопасность — относится к предметам совместного ведения. Следовательно, деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка будет осуществляться в рамках, заданных федеральным законом.

Отметим еще, как важнейший, вопрос участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а если несколько уже — осуществление муниципальными образованиями самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. Сфера хозяйственных отношений практически полностью регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации и связанным с ним законодательством. Органы местного самоуправления ничем не выделяются среди других юридических лиц, разве что дополнительными ограничениями их хозяйственной деятельности, связанными с особенностями этих органов. Иначе говоря, их деятельность в гражданской сфере подлежит еще и специальному регулированию.

При внимательном изучении всего перечня вопросов местного значения выясняется, что каждый из них попадает в сферу законодательного регулирования или, как минимум, регулируется ведомственными нормативными актами.

Таким образом, к законодательству, содержащему нормы муниципального права может быть отнесено значительное количество федеральных законов и это нужно иметь ввиду по двум причинам. Во-первых, органы и должностные лица местного самоуправления должны располагать всей полнотой правовой информации и руководствоваться ею в своей деятельности. Во-вторых, законодатель в своей законотворческой работе должен исходить из принципа системного единства законодательства и разрабатывать “отраслевые” законы с учетом того, что в иерархии законов Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” занимает место одного из немногочисленных и основополагающих законов о системе власти в России, то есть о ее конституционном строе.

Международное и федеральное законодательство о местном самоуправлении

Информация

2. Федеральное законодательство о местном самоуправлении

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации.

Другие федеральные законы могут только развивать, более детально регулировать отдельные группы отношений, предусмотренных названным Федеральным Законом.

Законодательная деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует, что нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления . » нашли развитие, как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации. Мы уже называли эти законы, подразделяя их на две группы: специальные и содержащие отдельные нормы, регулирующие какие-либо отношения в системе местного самоуправления.

Специальным подзаконным нормативным правовым актом является, например. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления»

Отдельные нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в Указе Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994 г.

Подзаконные нормативные акты принимаются для обеспечения выполнения норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления.

Глава 5. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Международные документы и федеральные нормативные акты

Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.

Под местным самоуправлением в Хартии понимаются право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Хартия закрепляет следующие базовые положения по организации местного самоуправления:

— основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей;

— органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

— публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;

— предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;

— при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями;

— в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними заблаговременно и в соответствующей форме проводятся консультации;

— при изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами, например путем проведения референдума там, где это позволяет закон;

— без ущерба для общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

— условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе;

— условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование;

— любые функции и деятельность, несовместимые с занятием местной выборной должности, определяются законом или основополагающими принципами права;

— любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач. Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство призвано защищать;

— органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по закону полномочиям. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

— финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

— защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;

— предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

— для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала;

— местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления;

— местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств;

— органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных Конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться нормы Хартии.

К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994 г.

Конституционные основы местного самоуправления в РФ закреплены в Конституции Российской Федерации. Здесь следует отметить, что в период 1992 — 1993 гг. разрабатывалось и существовало сразу несколько проектов конституций. Анализируя эти законопроекты можно увидеть различные концепции местного самоуправления, основанные как на объективно разных подходах к местному самоуправлению, так и на различных субъективных факторах.

Так, некоторые авторы исходили из идеи разделения местного самоуправления и местной власти, указывая, что местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления. Поэтому базовая категория — это местное сообщество, которое реализует себя через два канала: через представительные и исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление . В силу этого соответствующую главу предполагалось назвать «Местная власть и самоуправление».

Конституционное совещание: стенограмма, материалы, документы. Т. 2. М., 1995. С. 201 — 202.

В различных проектах Конституции данный раздел также предлагалось именовать: «Основы местного самоуправления» (проект, подготовленный Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации), «Местное самоуправление» (проект рабочей группы под руководством С.М. Шахрая), «Муниципальное самоуправление» (проект А.А. Собчака), «Местные советы народных депутатов и местное самоуправление» (проект группы народных депутатов Российской Федерации).

Проекты, подготовленные народными депутатами, в силу очевидных причин провозглашали главными органами местного самоуправления местные Советы. Другие проекты полностью отказывались от советской системы самоуправления. Именно такой подход был заложен в президентский проект Конституции Российской Федерации, который и был принят на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

Принятие новой Конституции РФ положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Термин «местное самоуправление» получил статус конституционного, он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и др. Конституции РФ. Тем не менее нигде в Конституции Российской Федерации не дается определения понятию местного самоуправления.

Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Часть 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры.

Гарантирование государством местного самоуправления означает то, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.

Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо толковать не как их противопоставление государству, а как установление разделения государственных функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией и не подконтрольны государству при решении вопросов местного значения.

Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (глава 8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.

В ст. 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституция прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:

— владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

— формирование, утверждение и использование местного бюджета;

— установление местных налогов и сборов;

— осуществление охраны общественного порядка.

В Конституции не дается исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Вместе с тем в ней предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.

Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта Российской Федерации, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта Российской Федерации не может противоречить Федеральному закону.

Таким образом, в структуре законодательной основы местного самоуправления можно выделить два уровня: федеральное законодательство и законодательство субъектов.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Он закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Законе дается определение основных понятий местного самоуправления, таких как: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.

Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 г. позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако отсутствие финансовой, а зачастую и организационной самостоятельности муниципальной власти не дает возможность говорить о решении задачи формирования местного самоуправления в Российской Федерации. Все это привело к необходимости разработать новый базовый Закон о местном самоуправлении, который был принят 6 октября 2003 г.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривал существование одноуровневой модели местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, Закон о местном самоуправлении 1995 г. за некоторыми исключениями не допускал различий между муниципальными образованиями. Новый Закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

Особенностью Закона о местном самоуправлении 2003 г. является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение можно только приветствовать. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время принципу административной реформы: «деньги следуют за полномочиями».

Закон о местном самоуправлении 2003 г. также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.

Существенным изменениям также подверглись организационные основы местного самоуправления. Если Закон о местном самоуправлении 1995 г. был открытым, допуская существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то Закон о местном самоуправлении 2003 г. резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Он, в частности, очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.

В связи с этим можно отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г., по сути, не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На практике одним из наиболее сложных в этой сфере является вопрос о государственной или муниципальной природе отдельных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В новом Законе делается попытка его решить, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере.

Первоначально было намечено, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. в полной мере вступит в силу 1 января 2006 г. Однако, как уже указывалось выше, серьезные финансовые, организационные и правовые проблемы вынудили перенести дату полноценного начала функционирования новой модели местного самоуправления на 1 января 2009 г.

В то же время часть норм Закона о местном самоуправлении 2003 г. вступила в силу с момента опубликования (Закон был опубликован в «Российской газете» 8 октября 2003 г.), другие — несколько позже, но также действуют уже в настоящее время.

С 1 января 2009 г. утрачивают силу еще два федеральных законодательных акта, регулирующих организацию местного самоуправления. Это Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с послед. изм.) и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм.). Первый из них с 1995 г. действует частично: после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. силу сохранили его ст. ст. 49 — 76 (закрепляющие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления) и 80 — 86 (регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления). Второй — развивает положения Закона о местном самоуправлении 1995 г. о финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с послед. изм.), Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с послед. изм.).

Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. изм.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха — в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны — в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне» (с послед. изм.), в сфере образования — в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (с послед. изм.) и т.д.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (с послед. изм.), а также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 527-II ГД «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Среди Указов Президента Российской Федерации можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»; среди Постановлений Правительства Российской Федерации — Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 11 октября 1996 г. N 1188 «Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области» (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 871 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления».

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в разных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.

Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации представляют собой особую разновидность актов судебной власти, выносимых Конституционным Судом, его палатами при рассмотрении и разрешении конституционных споров. В них получают официальное закрепление выводы Конституционного Суда по всем возникшим в ходе процесса материально-правовым и процессуально-правовым вопросам.

Сложным является дискутируемый в юридической науке вопрос о правовой силе решений Конституционного Суда. Одни авторы признают их в качестве источников российского права (В.А. Туманов, Б.С. Эбзеев, М.С. Саликов и др.), другие это отрицают (Н.А. Богданов, Т.Г. Морщакова, Т.Я. Хабриева и др.).

Представляется, что имеются достаточные основания для признания решений Конституционного Суда источниками права. Как справедливо указывает В.А. Кряжков, Конституционный Суд нередко выступает в роли «негативного» законодателя: он выбраковывает дефектные правовые нормы из правовой системы . Так, согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с послед. изм.) акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В данном случае Конституционный Суд не выступает в роли законодателя, не подменяет его: он не отменяет закон де-юре, однако де-факто закон отменяется .

Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 242.

Гаджиев Х. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Право и жизнь. 2000. N 26.

Кроме того, Конституционный Суд не только отменяет нормы закона, но и создает новые, в том числе и конституционные. Теоретически толкование не должно создавать новых самостоятельных конституционных норм. Однако, как отмечает В.А. Туманов, «всякий раз, когда речь идет не об элементарных способах толкования (например, логическом, семантическом), оно, очевидно, не оставляет норму в первозданном виде и может достаточно существенно модифицировать ее» .

Интервью Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.А. Туманова // Государство и право. 1995. N 9. С. 6 — 7.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с осуществлением права граждан на местное самоуправление. В этой связи можно назвать Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 г.)»; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда»; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности ст. ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»; Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»; Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева», а также ряд других.

§ 2. Законодательные акты субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, в Конституции Республики Северная Осетия — Алания местному самоуправлению посвящена глава 10 «Местное самоуправление», в Уставе (Основном Законе) Саратовской области — глава 12 «Местное самоуправление в области». В конституциях (уставах) вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, как правило, регулируются в самом общем виде. Например, ст. 105 Устава Саратовской области гарантирует право на осуществление местного самоуправления, позволяющего населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации и области. Статьи 106 — 110 Устава закрепляют территориальные, организационные и финансовые основы местного самоуправления на территории области, устанавливают предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления.

В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов Российской Федерации. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к появлению разных подходов к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Это, в частности, отражается в формулировке названия закона о местном самоуправлении. В субъектах Российской Федерации встречаются Законы:

1) о местном самоуправлении (по этому пути идут большинство субъектов Российской Федерации, например Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и др.);

2) об организации местного самоуправления (Республики Марий Эл, Чувашия, Приморский край, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Читинская, Ульяновская области, город Москва, Еврейская АО);

3) об основах местного самоуправления (Алтайский край, Калининградская область);

4) об общих принципах организации местного самоуправления (Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области) .

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 71 — 72.

В настоящее время законы по вопросам организации местного самоуправления приняты в 86 регионах, по вопросам муниципальной службы — в 64, по вопросам регистрации уставов муниципальных образований — в 73, по вопросам муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва — в 79. Законы по вопросам, финансово-экономических основ местного самоуправления приняты в 20 регионах, осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении — в 15 .

Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 186.

Однако законы субъектов Федерации, изданные в большинстве своем через несколько лет после вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г., либо просто повторяют нормы данного Федерального закона, либо предлагают неоптимальные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей, либо вследствие известных процессов «правового сепаратизма» нормы региональных законов идут вразрез с нормами Федерального закона, а то и Конституции РФ. Многие проблемы, возникавшие в процессе формирования системы местного самоуправления в России с 1995 г., в значительной степени являлись следствием этого.

Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах Российской Федерации, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом о местном самоуправлении.

1. Что понимается под правовыми основами местного самоуправления?

2. Какое место занимает Европейская хартия местного самоуправления в правовой основе местного самоуправления в Российской Федерации?

3. Какие нормы о местном самоуправлении содержит Конституция Российской Федерации?

4. Какова на настоящий момент законодательная база местного самоуправления в Российской Федерации?

5. Охарактеризуйте основные положения Закона о местном самоуправлении 2003 г.

6. Какие законодательные акты о местном самоуправлении принимаются в субъектах Российской Федерации?

studopedia.org — Студопедия.Орг — 2014-2018 год. Студопедия не является автором материалов, которые размещены. Но предоставляет возможность бесплатного использования (0.013 с) .