Оказание бесплатной юридической помощи адвокатами малоимущим гражданам

ИНФОРМБЮРО

Эксперты обсудили проблемы при оказании бесплатной юрпомощи в Москве

1 июня 2018 года член Совета Адвокатской палаты города Москвы Игорь Флейшман принял участие в работе Координационного Совета при Главном управлении Минюста России по городе Москве и выступил с докладом на тему «Оказание бесплатной юридической помощи адвокатами в городе Москве, проблемные вопросы».

На Координационном совете эксперты обсудили применение Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» в Московской агломерации и регионах Центрального федерального округа, а также реализацию прав и исполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации о правовой помощи по гражданским и семейным делам, территориальными органами Минюста России в пределах Центрального федерального округа. В мероприятии участвовали представители Министерства юстиции Российской Федерации, Главного управления Минюста России по городу Москве и других региональных управлений Министерства, представители Московской городской Думы, Департамента труда и социальной защиты населения и других органов исполнительной власти города Москвы, судьи Московского городского суда, представители Управления ЗАГС города Москвы, Адвокатской палаты города Москвы, городской нотариальной Палаты.

С докладами по вопросу применения Федерального закона от 21.11.2011 № 324-AP «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» в Московской агломерации и регионах ЦФО выступили: начальник Главного управления Минюста России по Москве Рустем Юсупов, Председатель Мосгордумы Алексей Шапошников, начальник Управления Минюста по Тамбовской области Дмитрий Любавин и член Совета Адвокатской палаты города Москвы Игорь Флейшман.

В своем докладе Игорь Флейшман привел данные об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами Москвы. Так, за 2017 год была оказана помощь более чем 3,5 тысячам человек. Оказано более 3000 устных консультаций, составлено более 5000 заявлений, жалоб и иных документов правового характера, осуществлена защита интересов лиц, имеющих право на БЮП в 64 судебных процессах и административных разбирательствах. Игорь Ефимович обратил внимание на то, что устные консультации нельзя назвать полноценной правовой помощью, необходимо концентрировать внимание на подготовке правовых документов и представительстве в судах, государственных, муниципальных органах и различных организациях. «А формирование красивой отчетности за счет устных консультаций – имитация работы. Устные консультации должны быть направлены на выявление лиц, нуждающихся в полноценной правовой помощи, а не быть самоцелью», — отметил член Совета Адвокатской палаты Москвы.

Кроме того, было отмечено, что существующий порядок поиска адвоката гражданином, имеющим право на бесплатную юридическую помощь, неэффективен. Сегодня гражданин должен сам выбрать на сайте адвоката, связаться с ним, совместно определить порядок оказания помощи. При этом те, кто относится к незащищенным слоям населения, зачастую интернетом не пользуются и испытывают сложности при дозвоне до адвоката. Адвокаты же должны решать технические вопросы обеспечения встречи при отсутствии гарантии явки обратившегося.

Игорь Флейшман предложил определить структуры, ответственные за первичное консультирование и выявление лиц, действительно нуждающихся в бесплатной юридической помощи и имеющих на неё право, и дальнейшее направление их к нотариусам, адвокатам, иным органам, в зависимости от характера вопроса, по которому требуется помощь. Местами первичного приема гражданина должны быть в первую очередь МФЦ, а также Муниципальные Управления Соцзащиты (МУСЗН), муниципалитеты и районные управы.

Подобный подход решит сразу несколько проблем:

— адвокаты будут принимать участие в первичном приеме граждан в рамках бесплатной юридической помощи в заранее согласованное с ними время;
— место приема будет удобно и знакомо для граждан и находиться в «шаговой доступности»;
— организация приема в территориальных подразделениях МФЦ и МУСЗН позволит незамедлительно получить и предоставить адвокату документы, подтверждающие право на получение юридической помощи;
— разделит потоки граждан, получающих юридическую помощь на платной и бесплатной основе;
— исключит мошенничество в отношении граждан под видом бесплатной юридической помощи и упростит контроль за надлежащим выполнением адвокатами своих обязанностей.

Игорь Флейшман обратил внимание на необходимость автоматизации процесса обмена документами в рамках бесплатной юридической помощи и отметил, что пора уходить от такого порядка, когда для оформления любой правовой помощи надо сформировать как минимум 8 документов на бумажном носителе. Нужно срочно решать вопрос автоматизации процесса формирования документов и обмена информацией между адвокатами, адвокатскими образованиями и палатами, уполномоченными госорганами. А именно – разработать и внедрить соответствующее программное обеспечение.

В заключение Игорь Флейшман выразил мнение о необходимости расширения категории лиц, нуждающихся в бесплатной юридической помощи. Помимо малоимущих граждан и инвалидов 1 и 2 группы, необходимо охватить системой государственной бесплатной юридической помощи многодетные семьи, одиноких матерей, ветеранов труда, участников боевых действий и другие социально незащищенные слои населения. Необходимо также расширить перечень вопросов, по которым возможно оказание бесплатной юридической помощи.

Оказание адвокатами бесплатной юридической помощи

В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», ст. 20 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» юридическая помощь оказывается бесплатно следующим категориям граждан Российской Федерации:

1) граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума (далее — малоимущие граждане);

2) инвалиды I и II группы;

3) ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда;

4) дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей;

5) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»;

6) несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних (за исключением вопросов, связанных с оказанием юридической помощи в уголовном судопроизводстве);

7) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом Российской Федерации от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;

8) граждане, признанные судом недееспособными, а также их законные представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан;

9) граждане, которым право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи предоставлено в соответствии с иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Помимо этого 15.01.2012 вступил в силу Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон). Закон устанавливает основные гарантии реализации прав граждан на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, а также организационно-правовые основы формирования систем бесплатной юридической помощи: государственной и негосударственной. К субъектам оказания юридической помощи в рамках государственной системы Закон относит федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; государственные внебюджетные фонды; государственные юридические бюро. Также правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи могут наделяться и адвокаты.

В связи с принятием Закона 30.01.2012 было проведено совещание по вопросам его реализации и организации государственной системы бесплатной юридической помощи в Астраханской области с участием представителей контрольно-правового управления администрации Губернатора Астраханской области, полномочного представителя Губернатора Астраханской области в Думе Астраханской области и представительных органах муниципальных образований – министра Астраханской области, начальника управления Министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области, президента Адвокатской палаты Астраханской области, представителей Астраханского регионального отделения общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».

По итогам данного совещания было принято решение о привлечении в целях обеспечения оказания бесплатной юридической помощи на территории Астраханской области адвокатов к участию в государственной системе бесплатной юридической помощи.

На основании указанного решения уполномоченными органами государственной власти Астраханской области организована работа по подготовке соответствующих проектов нормативных правовых актов Астраханской области, направленных на реализацию Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

Так 26.07.2012 в первом чтении заседания Думы Астраханской области был принят проект закона Астраханской области «Об отдельных вопросах правового регулирования оказания бесплатной юридической помощи в Астраханской области» (далее — Проект), в соответствии с которым организация участия адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи Астраханской области осуществляется Адвокатской палатой Астраханской области. Ежегодно не позднее 31 декабря уполномоченный орган опубликовывает список адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, в «Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области» и размещает этот список на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Уполномоченный орган ежегодно не позднее 1 декабря заключает с Адвокатской палатой Астраханской области соглашение об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи Астраханской области.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Проекта право на получение бесплатной юридической помощи, в том числе и у адвокатов, имеют следующие категории граждан:

1) граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Астраханской области, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума (далее — малоимущие граждане);

2) инвалиды I и II группы;

3) ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда;

4) дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей;

5) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»;

6) несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних (за исключением вопросов, связанных с оказанием юридической помощи в уголовном судопроизводстве);

7) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом Российской Федерации от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;

8) граждане, признанные судом недееспособными, а также их законные представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан;

9) иные граждане, которым право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи предоставлено в соответствии федеральным законодательством.

Граждане для получения бесплатной юридической помощи представляют адвокату, являющемуся участником государственной системы бесплатной юридической помощи Астраханской области, документы, подтверждающие основания оказания бесплатной юридической помощи.

В соответствии с решениями Конференций адвокатов Адвокатской палаты Астраханской области от 18.12.2009 и 17.12.2010 «Об оказании бесплатной юридической помощи» с 01.01.2010 адвокатам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, оплата труда по которой не предусмотрена из федерального бюджета, бюджета Астраханской области или иных источников государственного финансирования, частичная компенсация производилась из средств Адвокатской палаты Астраханской области по решению Совета Адвокатской палаты Астраханской области.

С принятием Проекта размер, порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи Астраханской области, и компенсации их расходов на оказание такой помощи определяются Правительством Астраханской области.

Статья 26. Оказание юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно

1. В соответствии с ч. 1 ст. 48 Конституции РФ «в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно» . Под такой помощью подразумевается главным образом адвокатская юридическая помощь.

Российская газета. N 237. 1993.

СЗ РФ. 1997. N 7. Ст. 871.

Основные случаи, при которых юридическая помощь оказывается бесплатно, закреплены в настоящей статье комментируемого Закона. По сравнению с Положением об адвокатуре РСФСР от 20 ноября 1980 г. перечень случаев, по которым юридическая помощь оказывается бесплатно, серьезно сокращен. Право на бесплатную адвокатскую помощь имеют только граждане России — физические лица, причем те из них, среднедушевой доход семей которых не превышает размера прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, а также одиноко проживающим, и только если они относятся к указанным в комментируемом Законе льготным категориям (ветераны Великой Отечественной войны, граждане, пострадавшие от политических репрессий, безнадзорные дети) либо обратились по указанной в комментируемом Законе категории дел (взыскание алиментов; возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; назначение пенсий и пособий и др.).

Ведомости ВС РСФСР. 1980. N 48. Ст. 1596.

Согласно Закону г. Москвы от 4 октября 2006 г. N 49 «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве», выделяется и такая категория граждан, как инвалиды I группы или имеющие ограничения способности к трудовой деятельности III степени по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью , а согласно Закону Санкт-Петербурга от 24 января 2008 г. N 710-2 «О предоставлении бесплатной юридической помощи отдельным категориям граждан в Санкт-Петербурге» — выпускники детских домов, домов-интернатов (дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей) в возрасте до 23 лет .

См.: Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 10. Ст. 240.

См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2008. N 3.

Следует отметить, что величина прожиточного минимума устанавливается для каждого субъекта Федерации отдельно. Например, в Москве за II квартал 2008 г. величина прожиточного минимума для трудоспособного населения составляла 7518 руб. , в Санкт-Петербурге за III квартал 2008 г. — 5299 руб. 90 коп. .

См.: Постановление Правительства Москвы от 5 августа 2008 г. N 694-ПП «Об установлении величины прожиточного минимума в городе Москве за II квартал 2008 г.» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 47.

См.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30 марта 2004 г. N 479 «О порядке установления величины прожиточного минимума на душу населения и для основных социально-демографических групп населения в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. N 4.

Величина прожиточного минимума представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, включающей минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, а также обязательные платежи и сборы .

См. подробнее: Федеральный закон от 31 марта 2006 г. N 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 14. Ст. 1457.

По данным Федеральной службы государственной статистики, численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в целом по России составила в первом полугодии 2007 г. 15,8% от общей численности населения, или 22,3 млн. человек .

См.: Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума сократилась с 19,1% до 15,8% // Газета, http://www.gzt.ru/wallet/2007/12/21/114955.html, 21.12.2007.

Расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для решения вопроса о признании их малоимущими и об оказании им государственной социальной помощи по месту их жительства либо пребывания проводит орган социальной защиты населения, в который поступило письменное заявление гражданина или лица, являющегося его представителем в соответствии с законодательством РФ. Учет доходов и расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производятся на основании сведений о составе и доходах членов семьи или одиноко проживающего гражданина и о принадлежащем им имуществе на праве собственности, указанных в заявлении об оказании государственной социальной помощи .

См.: Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257.

Расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производится исходя из суммы доходов членов семьи или одиноко проживающего гражданина за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу подачи заявления об оказании государственной социальной помощи. При расчете среднедушевого дохода семьи и одиноко проживающего гражданина учитывается сумма доходов каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина, полученных как в денежной, так и в натуральной форме .

См.: Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257.

В состав малоимущей семьи при расчете среднедушевого дохода включаются лица, связанные родством и (или) свойством. К ним относятся совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы. При расчете среднедушевого дохода в состав семьи не включаются:

военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в качестве сержантов, старшин, солдат или матросов, обучающиеся в военных образовательных учреждениях профессионального образования и не заключившие контракта о прохождении военной службы;

лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы, лица, в отношении которых применена мера пресечения в виде заключения под стражу, а также находящиеся на принудительном лечении по решению суда;

лица, находящиеся на полном государственном обеспечении .

Среднедушевой доход семьи при решении вопроса о признании ее малоимущей и об оказании ей государственной социальной помощи рассчитывается путем деления одной трети суммы доходов всех членов семьи за расчетный период на число членов семьи. Доход одиноко проживающего гражданина при решении вопроса о признании его малоимущим и об оказании ему государственной социальной помощи определяется как одна треть суммы его доходов за расчетный период .

Как было сказано выше, размер вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, и порядок компенсации адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации, устанавливаются Правительством РФ (п. 9 ст. 25 комментируемого Закона). Однако реально оказание такой помощи осуществляется за счет адвокатских образований. Дело в том, что установленный Правительством РФ размер оплаты услуг защитника по назначению носит в большей мере символический характер и не соответствует действительной стоимости адвокатских услуг. Например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2003 г. N 400 (в ред. от 28 сентября 2007 г., с изм. от 22 июля 2008 г.) «О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда», размер оплаты труда адвоката за один день участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению составляет не менее 275 руб. и не более 1100 руб. За один день участия, являющийся нерабочим праздничным или выходным днем, а также в ночное время адвокату может быть начислено не менее 550 руб. и не более 2200 руб. .

СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2925.

Порядок выплаты адвокату компенсации за оказание юридической помощи бесплатно в настоящий момент не установлен. В связи с этим адвокаты самостоятельно находят способы организации бесплатной правовой помощи нуждающимся. Например, в г. Москве адвокаты некоторых адвокатских образований создают специальные фонды, из которых адвокатам, участвующим в бесплатных делах, осуществляются выплаты. Вместе с тем, по неполным данным Министерства юстиции Российской Федерации, объем бесплатной помощи и помощи по назначению, предоставляемой адвокатами населению, составляет примерно 36% от общего количества выполняемых ими поручений (эта цифра, по данным адвокатуры, намного выше) .

См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (комментарий к ст. 3) / Под ред. Д.Н. Козака. М., 2003. С. 160.

В подобных условиях практически полное переложение расходов на оказание бесплатной юридической помощи государством на адвокатов не может привести к позитивному результату. Качество юридической помощи, оказываемой бесплатно, оставляет желать лучшего. Далеко не все адвокатские образования имеют поступления от платных клиентов, достаточные для покрытия расходов на бесплатную помощь. Некоторые категории бесплатных дел (например, о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья) требуют долгой и кропотливой работы, которая может отнять несколько дней, а представительство в суде первой инстанции по данным делам может растянуться на месяцы. На практике в данных случаях адвокаты ограничиваются простейшими консультациями и составлением исковых заявлений. В регионах же все клиенты, обращающиеся за помощью к юристу, малоимущие, и дела, с которыми они обращаются, подпадают под указанные категории. Это значит, что юристы должны работать бесплатно и их услуги не будут компенсироваться ни из бюджета, ни из средств юридической консультации. Очевидно, что о качественной помощи в таких случаях говорить не приходится .

См.: Соболева А. Бесплатная юридическая помощь: российская практика и стандарты Совета Европы // Российская юстиция. 2003. N 5.

Кроме того, крайне узкий перечень категорий дел, по которым малоимущие граждане имеют возможность обратиться за бесплатной юридической помощью, сводит на нет их права на получение юридической помощи и на доступ к правосудию по другим не менее значимым вопросам, а вслед за этим и многие другие права, гарантированные Конституцией РФ. Например, довольно трудно без помощи юриста обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Таким образом, требуется серьезная реформа института бесплатной юридической помощи.

В настоящее время в целях выработки оптимального механизма реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам Правительство РФ решило провести эксперимент по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам на территории Республики Карелия, Чеченской Республики, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областей .

См.: Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» // СЗ РФ. 2005. N 35. Ст. 3615.

Юридическая помощь, за исключением устной консультации, оказывается по соглашению между гражданином и государственным юридическим бюро, заключаемому по определенной Федеральной регистрационной службой форме. Порядок и размер оплаты труда адвоката при оказании юридической помощи лицу, обратившемуся в государственное юридическое бюро, устанавливаются договором .

В целом итоги эксперимента признаны положительными. Так, в течение 2006 г. 123 работника государственных юридических бюро оказали бесплатную юридическую помощь почти 22 тыс. малоимущих граждан — в основном пенсионерам, инвалидам, безработным, работникам бюджетной сферы. Благодаря помощи бюро устранены, в том числе в судебном порядке, проблемы малоимущих граждан, которые в течение многих лет оставались неразрешенными .

См.: Приказ Минюста России от 22 июня 2007 г. N 129 «Об объявлении решения Коллегии Министерства юстиции Российской Федерации по вопросу «О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» // Бюллетень Минюста России. 2007. N 8.

Необходимо учитывать, что государственные юридические бюро могут быть только частью единой государственной системы оказания малоимущим гражданам бесплатной юридической помощи. Другими составляющими этой системы должны в полном объеме стать адвокаты и органы государственной власти субъектов РФ. Так, следует отметить недостаточную численность адвокатов в большинстве судебных районов, их сосредоточенность в столицах и других крупных городах. Кроме того, в ряде субъектов РФ не принято ни одного нормативного правового акта о бесплатной юридической помощи. В большинстве субъектов Российской Федерации, где данные нормативные правовые акты приняты, они не действуют, поскольку либо не предусмотрен механизм их реализации, либо в бюджетах субъектов Российской Федерации нет средств на их исполнение. Такая ситуация обусловлена коллизиями и непроработанностью норм, регулирующих вопросы оказания бесплатной юридической помощи .

См.: Приказ Минюста России от 22 июня 2007 г. N 129 «Об объявлении решения Коллегии Министерства юстиции Российской Федерации по вопросу «О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» // Бюллетень Минюста России. 2007. N 8.

2. Перечень документов, необходимых для получения гражданами России бесплатной юридической помощи, и порядок их представления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Так, в соответствии с Законом г. Москвы от 4 октября 2006 г. N 49 «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве» для получения гражданами России бесплатной юридической помощи необходимы следующие документы:

а) письменное заявление об оказании бесплатной юридической помощи по форме, утвержденной Правительством Москвы по согласованию с Адвокатской палатой города Москвы;

б) паспорт гражданина или иной документ, удостоверяющий гражданство Российской Федерации;

в) справка о среднедушевом доходе семьи или доходе одиноко проживающего гражданина за три месяца, предшествующих месяцу обращения, с указанием величины прожиточного минимума на дату обращения. Данная справка выдается в установленном Правительством Москвы порядке территориальными подразделениями уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в области социальной защиты населения .

См.: Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 10. Ст. 240.

Кроме документов, названных выше, дополнительно представляются:

а) по делам о взыскании алиментов — копии документов, подтверждающих алиментные обязательства;

б) по делам о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, связанной с трудовой деятельностью, — свидетельство о смерти гражданина, акт о несчастном случае на производстве или акт о профессиональном заболевании, заключение учреждения медико-социальной экспертизы о связи смерти пострадавшего с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием, справки жилищно-эксплуатационного органа о составе семьи и о нетрудоспособных членах семьи умершего;

в) по делам о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью, — акт о несчастном случае на производстве или акт о профессиональном заболевании, заключение учреждения медико-социальной экспертизы о степени утраты профессиональной трудоспособности;

г) по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью, ветеранами Великой Отечественной войны — удостоверение ветерана Великой Отечественной войны;

д) по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью, инвалидами I группы или имеющими ограничения способности к трудовой деятельности III степени — справка об инвалидности;

е) по вопросам, связанным с реабилитацией, пострадавшими от политических репрессий — документ о реабилитации или о признании гражданина пострадавшим от политических репрессий, а также документы, подтверждающие факт политических репрессий .

Например, в Постановлении Правительства Самарской области от 29 апреля 2008 г. N 115 «О порядке оказания бесплатной юридической помощи отдельным категориям граждан, проживающих на территории Самарской области» названы дополнительные документы — пенсионное удостоверение и трудовая книжка. Такие документы представляются гражданами, пенсия которым установлена (назначена) в соответствии с Федеральными законами от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и которые (граждане) прекратили свою трудовую деятельность .

См.: Волжская коммуна. 2008. N 82(26125).

Для принятия решения об оказании бесплатной юридической помощи не допускается истребование у гражданина иных документов, кроме указанных выше . Одновременно с оригиналами названных документов гражданин России представляет их копии.

Документы представляются непосредственно гражданином в адвокатское образование, осуществляющее деятельность в городе Москве. Документы могут быть представлены по просьбе гражданина другим лицом в случаях, если гражданин находится на стационарном лечении, содержится в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, находится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, отбывает уголовное наказание в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы либо по иным причинам не имеет возможности лично обратиться за получением бесплатной юридической помощи. Полномочия представителя в указанных случаях удостоверяются в установленном законом порядке .

Адвокатское образование обеспечивает проверку представленных документов, хранение и представление их для отчета и получения компенсации за оказание бесплатной юридической помощи. Адвокатское образование в течение пяти рабочих дней со дня получения документов в письменной форме сообщает гражданину о принятом решении по заявлению об оказании бесплатной юридической помощи с указанием мотивов принятия данного решения. При положительном решении адвокат адвокатского образования заключает с гражданином соглашение об оказании бесплатной юридической помощи .

См.: Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 10. Ст. 240.

3. Бесплатная юридическая помощь оказывается во всех случаях несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Эта категория выделяется в комментируемой статье в отдельный пункт, так как независимо от дохода несовершеннолетнего юридическая помощь должна предоставляться бесплатно во всех случаях.

К органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних относятся комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, управления образованием, опеки и попечительства, по делам молодежи, управления здравоохранением, службы занятости, внутренних дел .

См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.

Следует отметить, что учреждения уголовно-исполнительной системы не относятся к указанным учреждениям. Иными словами, несовершеннолетнему, которому назначено наказание, связанное с ограничением или лишением свободы, оказание бесплатной юридической помощи законодательством РФ пока не предусмотрено .

См.: Рязанские законодатели поддержали обращение самарских коллег к федеральным властям об оказании бесплатной юридической помощи несовершеннолетним // RZN.info, http://www.pda.rzn.info/news/?id=14099&date=2008-1-10, 10.01.2008.

Подросткам, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, находящихся на территории города Москвы, бесплатная юридическая помощь оказывается на основании их заявления или заявления их законных представителей об оказании бесплатной юридической помощи и справки администрации указанных учреждений, подтверждающей факт содержания в них несовершеннолетних . А, например, в соответствии с Законом Ханты-Мансийского АО — Югры от 4 апреля 2005 г. N 17-оз «Об обеспечении оказания адвокатской помощи на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, для получения юридической помощи не должны представлять документы . Таким образом, каждый субъект Федерации вопрос о представлении документов несовершеннолетними решает по-своему.

См.: Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 10. Ст. 240.

См.: Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. 2005. N 4. Ст. 334.

К вопросу об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи

При осуществлении адвокатской деятельности большую роль играет институт бесплатной юридической помощи. Это связано с тем, что адвокатуру можно рассматривать как партнера государства, которое взяло на себя обязательство обеспечить право граждан на квалифицированную юридическую помощь. Наиболее ярко публичный характер адвокатской деятельности проявляется в участии адвоката в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия, прокурора или суда в соответствии со ст. 50 УПК РФ, а также при оказании бесплатной юридической помощи.
По сравнению с Положением об адвокатуре 1980 г. перечень случаев, по которым юридическая помощь оказывается бесплатно, серьезно сокращен. Право на бесплатную адвокатскую помощь имеют только граждане России — физические лица, причем те из них, чей среднедушевой доход не превышает размера прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, и только если они относятся к указанным в Федеральном законе «Об адвокатуре» льготным категориям (ветераны Великой Отечественной войны, граждане, пострадавшие от политических репрессий, безнадзорные дети) либо обратились по указанной в данном Законе категории дел (взыскание алиментов; возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; назначение пенсий и пособий; вопросы, связанные с реабилитацией и др.).
Согласно Федеральному закону «Об адвокатуре», расходы на оказание бесплатной юридической помощи гражданам взяло на себя государство. В соответствии с п. 9 ст. 25 данного Закона размер вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, и порядок компенсации адвокату, оказывающему юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Однако реально оказание такой помощи осуществляется за счет адвокатских образований. Дело в том, что установленный Правительством РФ размер оплаты услуг защитника по назначению носит в большей мере символический характер (по общему правилу от 25 до 100 рублей за один день работы) и не соответствует действительной стоимости адвокатских услуг*(1). А порядок выплаты адвокату компенсации за оказание юридической помощи бесплатно не установлен. Адвокаты самостоятельно находят способы организации бесплатной юридической помощи нуждающимся. Например, в г. Москве адвокаты некоторых адвокатский образований образуют фонды, из которых осуществляются выплаты адвокатам, участвующим бесплатно в ведении дел.
По данным Министерства юстиции Российской Федерации, объем бесплатной помощи и помощи по назначению, предоставляемой населению адвокатами, составляет примерно 36% от общего количества выполняемых ими поручений*(2). В этих условиях практически полное переложение государством расходов на оказание бесплатной юридической помощи на адвокатов не может считаться правильным. Качество юридической помощи, оказываемой бесплатно на основании ст. 26 Федерального закона «Об адвокатуре», оставляет желать лучшего. Далеко не все адвокатские образования имеют поступления от платных клиентов, достаточные для покрытия расходов на бесплатную юридическую помощь. Некоторые категории дел требуют долгой и кропотливой работы, которая может отнять несколько дней, а представительство в суде первой инстанции может растянуться на месяцы.
На практике в подобных случаях адвокаты ограничиваются простейшими консультациями и составлением исковых заявлений. В регионах почти все клиенты, обращающиеся за помощью к юристу, относятся к категории малоимущих. Это значит, что юристы должны работать бесплатно и их работа не будет оплачиваться ни из бюджетных фондов, ни из средств юридической консультации. Очевидно, что ни о какой качественной помощи в таких случаях говорить не приходится*(3). В любом случае, необходимо принятие постановления Правительства РФ о порядке компенсации адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации.
Кроме того, узкий перечень дел, по которым малоимущие граждане имеют возможность обратиться за бесплатной юридической помощью, сводит на нет их право на получение юридической помощи и на доступ к правосудию по другим не менее значимым вопросам, а вслед за этим и многие другие права, гарантированные Конституцией РФ.
Например, трудно обжаловать в суд без помощи юриста решение и действие (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Таким образом, требуется серьезная реформа института бесплатной юридической помощи, в том числе, в части, касающейся защиты по назначению. Одним из способов реформирования этого института можно рассматривать создание за счет государства специальных адвокатских образований, которые будут специализироваться на оказании бесплатной правовой помощи по типу офисов публичных защитников в Западной Европе и США*(4).
В США такие ведомства создаются местными органами власти — городским советом, муниципалитетом, мэрией, которые курируют деятельность ведомства, не вмешиваясь в его повседневную работу. Финансируемые из бюджета штата и/ или муниципалитета публичные защитники могут получать и благотворительные пожертвования. Несмотря на государственное финансирование, такие корпорации не зависят от властей.
Сотрудники ведомств публичных защитников получают заработную плату, набираются в обычном порядке из числа допущенных к практике адвокатов, пожелавших работать в таком ведомстве и прошедших проверку квалификационных комиссий, создаваемых учредившим ведомство органом власти. Деятельность адвокатов, работающих в этих ведомствах, оплачивается государством. В ведомстве могут работать от одного до сотни адвокатов. Во многих таких ведомствах сотрудникам запрещено совместительство, чтобы их рабочее время было целиком посвящено защите малоимущих. Руководитель ведомства публичных защитников занимается выполнением повседневных административных задач и контролем над работой ведомства*(5).
Таким образом, при введении адвокатских правозащитных центров в России адвокаты должны получать заработную плату, а не гонорары, посвящая свою деятельность участию в бесплатных категориях дел. С одной стороны, оплата труда адвокатов будет иметь в таких случаях ограниченный характер по сравнению с заработками адвокатов, занимающихся обслуживанием бизнеса. С другой стороны, для многих адвокатов работа в таких адвокатских центрах окажется очень удобной, прежде всего, из-за отсутствия потребности в поиске клиента.
В финансировании и материально-техническом обеспечении таких адвокатских образований государство и адвокатура должны выступать на паритетных началах: государство — как гарант конституционных прав граждан, а адвокатура — в связи с особым статусом, предоставленным ей государством, исходя из своего общественного предназначения. Создание таких специальных структур не должно исключать привлечение к бесплатной юридической помощи адвокатов из других адвокатских образований.
Одновременно требуется расширить перечень категорий дел, по которым малоимущим гражданам юридическая помощь будет предоставляться бесплатно. Прежде всего, это касается включения в него дел, связанных с обжалованием решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Как альтернативу институту бесплатной юридической помощи, оказываемой адвокатами, следует рассматривать институт бесплатной юридической помощи, оказываемой правозащитными структурами, действующими в форме некоммерческих организаций. В России сегодня действует несколько тысяч правозащитных организаций. Спектр их деятельности необычайно широк: положение беженцев, судебная реформа, свобода слова и проблема доступа к информации, положение в тюрьмах, попытки наладить правовое образование и просто оказание юридической помощи населению*(6). В то же время, несмотря на то, что деятельность правозащитных организаций имеет большую общественную значимость, отсутствуют правовые механизмы, ее поощряющие. Более того, можно заявить о наличии серьезных препятствий для развития правозащитного движения. Так, существенной проблемой является обложение налогом на добавленную стоимость бесплатных юридических услуг, оказываемых правозащитными организациями.
В соответствии со ст. 146 Налогового кодекса РФ оказание услуг на безвозмездной основе признается реализацией услуг и рассматривается как объект НДС.
Государству следует пересмотреть свою политику относительно правозащитных организаций и ввести механизмы стимуляции правозащитной деятельности. В частности, необходимо освобождение операций по оказанию бесплатной юридической помощи правозащитными организациями от обложения НДС. На региональном уровне следует более активно реализовывать рекомендации Указа Президента РФ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» 1996 г. и Указа Президента РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» 2004 г., а именно: предоставлять правозащитным организациям помещения на льготных условиях, оказывать правозащитным организациям помощь в их деятельности*(7), учитывать предложения правозащитных организаций при формировании составов создаваемых ими совещательных и консультативных органов, а также указанных комиссий*(8).
Исследование генезиса правового регулирования адвокатуры в России, проведенное на основе сравнительного анализа Федерального закона «Об адвокатуре» 2002 г. и Положения об адвокатуре 1980 г., позволило сделать следующие выводы.
Во-первых, в Федеральном законе «Об адвокатуре» впервые было закреплено понятие адвокатуры. В соответствии с данным Законом ключевым в понятии адвокатуры является осуществление адвокатской деятельности. Если Положение об адвокатуре приравнивало адвокатуру по своим целям к правоохранительным органам, вменяя ей в обязанность укрепление социалистической законности и воспитательную функцию, то Федеральный закон «Об адвокатуре» предоставил адвокатуре только те задачи, которые действительно на нее возложены, исходя из ее реального, исторически заложенного предназначения — защиты прав и интересов граждан и организаций, обеспечения доступа к правосудию. Федеральный закон «Об адвокатуре» обращает внимание на некоммерческий характер адвокатской деятельности.
Перечень основных видов юридической помощи, которые оказывает адвокатура, в названном Законе существенно расширен.
Во-вторых, субъектом адвокатской деятельности может быть только адвокат, т.е. специалист по правовым вопросам, получивший в установленном законом порядке адвокатский статус. Условия и порядок получения адвокатского статуса служат одной из гарантий профессионализма адвоката. Оказание юридической помощи является основным видом деятельности для адвоката. Это — одна из главных черт адвокатской деятельности, отличающая ее от правовой помощи, оказываемой нотариусами, прокуратурой, юридическими фирмами и другими субъектами.
В-третьих, Федеральный закон «Об адвокатуре», по сравнению с Положением об адвокатуре, сделал ряд шагов, направленных на повышение профессионализма адвокатуры: исключен формальный подход к определению критериев допуска к адвокатской деятельности путем введения квалификационного экзамена; осужденные за совершение умышленных преступлений теперь не могут претендовать на получение статуса адвоката.
Различие рассматриваемых двух актов об адвокатуре проявляется также в подходе к вопросу о допуске в российскую адвокатуру иностранных граждан и лиц без гражданства. Если Положение об адвокатуре строго требовало от претендентов на адвокатский статус наличия гражданства СССР, то действующий в настоящее время Федеральный закон «Об адвокатуре» не содержит подобных ограничений, допуская возможность приобретения статуса российского адвоката гражданином иностранного государства.
Помимо приведенных выше выводов, необходимо остановиться на следующих предложениях:
1. Учитывая признаки адвокатской деятельности, изложенные в настоящей статье, это понятие можно определить как квалифицированную юридическую помощь, которая оказывается на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката и действующими индивидуально или в рамках коллективного адвокатского образования, физическим и юридическим лицам, а также органам государственной власти и местного самоуправления в целях защиты.
2. Юридическая помощь, оказываемая адвокатами, рассматривается в Федеральном законе «Об адвокатуре» в качестве квалифицированной. Квалифицированную юридическую помощь можно охарактеризовать как правовую помощь, осуществляемую специальными субъектами, подтвердившими свои знания и умения в этой области.
3. Квалифицированная юридическая помощь шире содержания адвокатской деятельности и может включать в себя деятельность иных субъектов, если для допуска их в сферу оказания правовой помощи законодателем будут введены определенные критерии, соответствие которым может дать некоторую гарантию качества этой помощи.
4. Понятие «адвокатура» следует понимать в двух значениях. Во-первых, как это и указано в ст. 3 Федерального закона «Об адвокатуре», в качестве профессионального сообщества адвокатов, т.е. совокупности лиц, получивших адвокатский статус, объединенных на условиях обязательного членства в особые организации — региональные адвокатские палаты. Во-вторых, адвокатуру следует понимать как действующий на определенных принципах (законности, лояльности к клиенту, соблюдения адвокатской этики, независимости, самоуправляемости, корпоративности, равноправности адвокатов, профессионализма) общественный институт, гарантирующий гражданам право на квалифицированную юридическую помощь. Кроме того, представляется, что целесообразно высказать несколько рекомендаций по совершенствованию российского законодательства, посвященного регулированию адвокатуры Российской Федерации.
Во-первых, следует устранить пробел в Федеральном законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» 2002 г., где не говорится о возможности осуществления адвокатской деятельности в интересах органов государственной власти и местного самоуправления. Для этого необходимо внести изменения в ст. 1 Федерального закона «Об адвокатуре», расширяющие понятие «доверитель» и включающие в него также органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Во-вторых, в Федеральном законе «Об адвокатуре» следует закрепить нормы, в соответствии с которыми адвокат наделялся бы правом осуществлять предпринимательскую деятельность вне сферы оказания юридической помощи, а адвокатские образования по аналогии с другими некоммерческими организациями могли бы заниматься предпринимательской деятельностью с учетом целей и задач, стоящих перед ними.

Л. Ляшенко,
старший преподаватель кафедры
«Теория и история государства и права»
Камчатского филиала Российского государственного
университета туризма и сервиса