Органы службы судебных приставов и их деятельность

1. Организация и деятельность Федеральной службы судебных приставов

Для понимания процедуры исполнения решения судов и актов иных органов обратимся сначала к структуре ФССП России.

Служба судебных приставов имеет статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти, при этом она подведомственна Минюсту России.

Это означает, что Минюст России осуществляет координацию, контроль, а также нормативно-правовое регулирование деятельности ФССП России, однако непосредственное руководство службой остается за директором ФССП России — главным судебным приставом РФ.

Основными задачами службы судебных приставов являются исполнение судебных решений и актов иных уполномоченных органов, а также обеспечение установленного порядка деятельности судов.

Обеспечением в судах безопасности судей, иных участников судебного процесса, охраной зданий и помещений судов, принудительным приводом, обеспечением безопасности при исполнении судебных решений занимаются непосредственно судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Принудительное исполнение судебных актов, а также предусмотренных законодательством об исполнительном производстве актов иных органов и должностных лиц осуществляют судебные приставы-исполнители.

Непосредственно руководство службой судебных приставов осуществляется через центральный аппарат ФССП России.

Деятельность службы судебных приставов в субъектах РФ осуществляется территориальными органами (Управление ФССП России по Москве, Управление ФССП России по Свердловской области и т.д.). Возглавляют территориальные органы службы судебных приставов субъектов РФ главные судебные приставы данных субъектов. Например, руководитель Управления ФССП России по Свердловской области — главный судебный пристав Свердловской области.

Непосредственное исполнение судебных решений и актов иных уполномоченных органов осуществляется в межрайонных, районных и специализированных отделах, которые подчиняются непосредственно управлениям ФССП России по субъектам РФ. Возглавляют отделы старшие судебные приставы, в их подчинении находятся судебные приставы-исполнители, судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов, дознаватели и другие должностные лица.

Отделы работают по территориальному признаку, за исключением специализированных (особых) отделов, которые исполняют исполнительные документы на всей территории соответствующего субъекта РФ и, как правило, свыше определенной суммы, социально значимые исполнительные производства, исполнительные производства, имеющие широкий и не очень, но общественный резонанс.

В соответствии с Законом об исполнительном производстве в настоящее время предусмотрена возможность создания отдела с судебными приставами-исполнителями в центральном аппарате ФССП России.

Федеральная служба судебных приставов: статус, задачи, полномочия, структура

Основы правового статуса ФССП России. ФССП России составляет основу государственной системы принудительного исполнения. Более того, в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона об исполнительном производстве только ФССП России и ее территориальные органы являются органами принудительного исполнения для целей применения Закона об исполнительном производстве. Согласно ч. 2 той же статьи непосредственное осуществление функций по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц возлагается на судебных приставов-исполнителей структурных подразделений ФССП России и судебных приставов-исполнителей структурных подразделений территориальных органов ФССП России.

Как было уже отмечено в гл. 2, ФССП России была создана в результате административной реформы 2004 г. на основании Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Правовой статус ФССП России определяется, прежде всего, Указом Президента РФ № 1316, которым утверждено Положение о ФССП России.

Согласно п. 1 Положения о ФССП России. ФССП России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. ФССП России подведомственна Минюсту России.

Одновременно в соответствии со Структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и Минюст России, и ФССП России являются федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, в указанном правовом акте также указано на то, что ФССП России подведомственна Минюсту России. Кроме того, согласно ст. 7 Закона о судебных приставах Минюст России осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении ФССП России, а также функции по принятию нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности этой службы [1] . Согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ руководит непосредственно и через Министра юстиции РФ деятельностью ФССП России (абз. 2 ст. 32), одновременно Правительство РФ координирует деятельность ФССП России (абз. 4 ст. 32).

Кто же в итоге осуществляет руководство деятельностью ФССП России, координирует и контролирует ее?

Начнем с полномочий Минюста России в отношении ФССП России. ФССП России (как и Минюст России, иные министерства и ведомства) является федеральным органом исполнительной власти, созданным Президентом РФ для осуществления полномочий, принадлежащих по Конституции РФ федеральной исполнительной власти. Однако в соответствии с Положением о Минюсте России, утвержденным Указом Президента РФ № 1313, именно Минюст России по общему правилу осуществляет выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере деятельности, в которой ФССП России как федеральная служба осуществляет правоприменительные функции и функции по контролю и надзору, координацию и контроль ее деятельности. Также, Министр юстиции РФ является как федеральный министр членом Правительства РФ согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ, отвечает в Правительстве и за вопросы, входящие в компетенцию ФССП России как подведомственной службы. Директор ФССП России членом Правительства РФ не является, однако является по должности членом коллегии Минюста России.

Таким образом, Президент РФ передал ряд полномочий в сфере деятельности ФССП России Минюсту России в соответствии с Положением о Минюсте России. Осуществление таких полномочий и представляет собой ее 4подведомственность» Минюсту России по смыслу уже упомянутых указов Президента РФ № 1313,1316 и № 636. Однако подведомственность, координация и контроль осуществляются не абстрактно, а в формах,

четко определенных Указом Президента РФ № 1313 и иными нормативными правовыми актами.

Согласно Указу Президента РФ № 1313 Минюст России в лице Министра юстиции РФ, в том числе:

— разрабатывает общую стратегию государственной политики в сфере деятельности ФССП России;

— осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности;

— вносит Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, других документов, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к компетенции ФССП России, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности ФССП России;

— обобщает практику деятельности ФССП России, принимает меры, направленные на ее совершенствование;

— утверждает ежегодный план работы и показатели деятельности ФССП России, а также отчеты о ее деятельности;

— разрабатывает на основании данных, представляемых ФССП России, предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся финансирования ФССП России;

— осуществляет контроль за соответствием решений ФССП России законодательству РФ, приостанавливает в случае необходимости решения ФССП России или отменяет эти решения;

— утверждает типовые положения о территориальных органах ФССП России;

— вносит в Правительство РФ предложения о назначении на должность и освобождении от должности руководителя ФССП России, его заместителей;

— назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя ФССП России руководителей территориальных органов ФССП России;

— вносит в установленном порядке в Правительство РФ для представления Президенту РФ проекты положения о ФССП России, предложения о предельной численности ФССП России и ее территориальных органов, а также о фонде оплаты труда ее работников;

— во исполнение поручений Президента РФ и Правительства РФ дает поручения ФССП России и контролирует их исполнение;

— дает руководителю ФССП России обязательные для исполнения указания;

— решает в пределах своей компетенции вопросы о поощрении работников ФССП России;

— согласовывает решения руководителя ФССП России о создании, реорганизации и ликвидации территориальных органов ФССП России.

Вместе с тем, несмотря на наличие определенных кадровых, финансовых и общеорганизационных рычагов влияния на ФССП России, Минюст России не может вмешиваться в текущую деятельность ФССП России,

решать вопросы о назначении или освобождении от должности рядовых государственных служащих ФССП России. Ответственность за текущую деятельность ФССП России несет ее директор. Заметим, что и директор ФССП России, и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ (однако по предложению Министра юстиции РФ, внесенному Президенту РФ через Правительство РФ).

Важно отметить, что Минюст России, его территориальные органы и должностные лица в соответствии со ст. 5 Закона об исполнительном производстве органами принудительного исполнения не являются. Таким образом, со стороны Минюста России не осуществляется процессуальный контроль в отношении деятельности судебных приставов в рамках конкретных исполнительных производств. Органы Минюста России не могут осуществлять исполнительное производство, подменять собой должностных лиц ФССП России. У должностных лиц Минюста России отсутствуют полномочия рассматривать в порядке подчиненности в соответствии со ст. 123 Закона об исполнительном производстве жалобы на постановления судебных приставов-исполнителей, вынесенных в исполнительном производстве. «Высшей инстанцией» в административном порядке обжалования является директор ФССП России как главный судебный пристав РФ. Должностные лица Минюста России не вправе отменять или изменять постановления, вынесенные в порядке исполнительного производства. Указанные выше полномочия Министра юстиции РФ по отмене или приостановлению действия соответствующих решений ФССП России, даче соответствующих указаний, вытекающие из Указа Президента РФ № 1313, касаются организационно-распорядительной деятельности директора ФССП России, однако не затрагивают его процессуальные полномочия и процессуальные полномочия его подчиненных как судебных приставов в исполнительном производстве.

Теперь рассмотрим полномочия Президента РФ и Правительства РФ в отношении ФССП России. Если Президент РФ осуществляет руководство ФССП России посредством определения своими указами ее задач, полномочий, основ организации деятельности, предельной численности, а также принятия кадровых решений в отношении руководства ФССП России, то Правительство РФ в основном реализует финансовые и имущественные полномочия. Так, Правительство РФ в силу своей компетенции, предусмотренной гл. III Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», осуществляет в отношении ФССП России как федерального органа исполнительной власти полномочия, в том числе по формированию соответствующих государственных программ, обеспечению управления федеральной собственностью, закрепленной за ФССП России, определению размера ассигнований на содержание аппарата ФССП России в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, и т.д.

Президент и Правительство РФ (в лице Председателя Правительства и его заместителей согласно распределению обязанностей между ними) [2] дают директору ФССП России обязательные для исполнения поручения в соответствии со своей компетенцией.

В итоге, руководство деятельностью ФССП России осуществляют Президент РФ, а также Правительство РФ в рамках своих полномочий, установленных Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации*, координацию и контроль деятельности ФССП России — Минюст России в рамках полномочий, которыми оно наделено Президентом РФ.

Руководство, контроль и координация деятельности ФССП России со стороны иных органов государственной власти не могут касаться процессуальной деятельности судебных приставов-исполнителей по конкретным исполнительным производствам. Процессуальный контроль над деятельностью судебных приставов-исполнителей осуществляется уполномоченными должностными лицами ФССП России в формах, предусмотренных Законом об исполнительном производстве.

Общие полномочия по надзору за соблюдением законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в части деятельности ФССП России (как и любого федерального органа исполнительной власти) осуществляет в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ [3] .

Заметим, что выше мы определили правовой статус ФССП России лишь в конституционно-правовом и административно-правовом смысле, обозначили место ФССП России в системе органов государственной власти. Кратко остановимся также на правовом статусе ФССП России для целей бюджетного и гражданского законодательства, поскольку он имеет значение для юридической квалификации и регулирования отношений ФССП России с третьими лицами в случае, например, возмещения вреда, причиненного незаконным действием (бездействием) должностных лиц ФССП России при осуществлении исполнительного производства, участия органов ФССП России в гражданском обороте для обеспечения своей деятельности.

ФССП России в соответствии с бюджетным законодательством осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание центрального аппарата ФССП России и территориальных органов, а также на реализацию возложенных на нее функций (подл. 8 п. 6 Положения о ФССП России), таким образом, является субъектом бюджетного права, обладает бюджетными полномочиями главного распорядителя в соответствии со ст. 158 БК РФ.

Сложнее вопрос с гражданской правоспособностью ФССП России как федерального органа исполнительной власти. Согласно п. 12 Положения о ФССП России она является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ. Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридическое лицо должно быть зарегистрировано в ЕГРЮЛ в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных гражданским законодательством. Таким образом, юридические лица не могут существовать вне определенной организационно-правовой формы, в соответствии с которой регулируются вопросы управления юридическим лицом, его участия в гражданских правоотношениях и Т.Д — В какой организационно-правовой форме существует ФССП России?

В соответствии со ст. 125 ГК РФ органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. Вместе с тем любой орган государственной власти вынужден участвовать в гражданском обороте и от собственного имени, в своем интересе, например, осуществляя на основании государственных контрактов закупку канцелярских товаров, техники, оборудования для собственных нужд, заключая иные гражданско-правовые договоры. Таким образом, ФССП России в определенных случаях участвует в гражданских правоотношениях непосредственно, от своего имени, не в форме «законного представителя Российской Федерации» в соответствии со ст. 125 ГК РФ. Кроме того, ФССП России фактически является субъектом трудового права, заключая трудовые договоры с работниками, не имеющими статуса государственных служащих.

Очевидно, что организационно-правовую форму ФССП России следует искать в перечне форм некоммерческих организаций. Поскольку такой специальной организационно-правовой формы, как орган государственной власти, в ГК РФ нет, то в п. 3 ст. 50 ГК РФ наиболее «подходящей» организационно-правовой формой является государственное учреждение. Учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Правовой статус государственного учреждения закреплен ст. 123.21 и 123.22 ГК РФ. Формально ФССП России подпадает под понятие государственного учреждения. Однако, во-первых, согласно п. 1 ст. 52 ГК РФ любое юридическое лицо, за исключением хозяйственных товариществ, должно иметь учредительный документ — устав, которого у ФССП России нет. Положение о ФССП России, утвержденное Президентом РФ, не может быть признано уставом, поскольку оно определяет не гражданско-правовой, а публичный статус ФССП России, кроме того, оно даже формально не соответствует требованиям к уставу, установленным ГК РФ. Во-вторых, в соответствии со ст. 161 БК РФ казенное учреждение (которым по смыслу ГК РФ и БК РФ должно являться ФССП России) по общему правилу находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Однако, как мы выяснили, ФССП России является самостоятельным органом государственной власти с правами главного распорядителя бюджетных средств.

Означает ли это, что перед нами правовой пробел? Ответ должен быть утвердительным. Перед нами пробел в гражданском законодательстве, не установившем специальной организационно-правовой формы для участия органов государственной власти в гражданском обороте от собственного имени и в собственном интересе. Определенное решение проблемы содержит ч. 11 ст. 161 БК РФ, которая предусматривает, что положения указанной статьи о казенных учреждениях распространяются на органы государственной власти (государственные органы) с учетом положений бюджетного законодательства РФ, устанавливающих полномочия указанных органов. Однако, принимая во внимание предмет регулирования БК РФ, устанавливающего правовой статус юридических лиц как участников бюджетного процесса, субъектов бюджетных правоотношений, соответствующая норма ч. 11 ст. 161 БК РФ вряд ли сможет обеспечить регулирование гражданских и иных, чем бюджетные, правоотношений с участием органов государственной власти [4] .

Приведенный выше анализ вопросов правосубъектности ФССП России в бюджетном и гражданском праве имеет сугубо практическое значение, принимая во внимание в том числе и то, что для учета денежных средств, поступающих во временное распоряжение подразделений судебных приставов, включая денежные средства, изъятые судебными приставами-исполнителями у должника, перечисленные со счета должника, полученные от реализации имущества должника в рамках исполнительного производства, такие подразделения открывают в территориальных органах Федерального казначейства лицевые счета (которые Закон об исполнительном производстве и Закон о судебных приставах называют депозитными счетами) [5] >. Именно через эти счета в соответствии с законодательством об исполнительном производстве перечисляются в пользу взыскателя изъятые у должника суммы.

Так, по смыслу ч. 2 ст. 10 Закона о судебных приставах, а также приказа Минюста России №11, Минфина России № 15н от 25.01.2008 «Об утверждении Инструкции о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов. Федеральной службы судебных приставов» лицевые счета открываются структурным подразделениям территориальных органов ФССП России, т.е. отделам судебных приставов, а распорядителем денежных средств, находящихся на депозитном счете, является старший судебный пристав как руководитель соответствующего отдела. Однако согласно п. 3.6 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов, утвержденного приказом Минюста России от 21.05.2013 № 74 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов» юридическим лицом является лишь сам территориальный орган, а не его территориальное структурное подразделение (т.е. управление ФССП России по субъекту РФ, а не отдел судебных приставов). Следовательно, счет открывается образованию, которое вообще не является юридическим лицом, а является структурным подразделением территориального органа — органа государственной власти, имеющего статус юридического лица (неопределенной с точки зрения гражданского права организационно-правовой формы). По аналогии с коммерческими организациями указанное образование могло бы считаться филиалом юридического лица (территориального органа ФССП России). При этом такое юридическое лицо само находится в полной финансовой и организационной зависимости от другого юридического лица (ФССП России), органом которого одновременно оно является.

Такая «юридическая головоломка» имела бы лишь теоретическое значение, если бы только правовая неопределенность при регулировании взаимоотношений различных органов государственной власти и их подразделений, коллизии в бюджетном и гражданском законодательстве не влекли бы на практике к размыванию имущественной ответственности государственных органов и их должностных лиц, затруднительности для граждан и организаций защитить свои нарушенные права и законные интересы в отношениях с государством. В СМИ, в пресс-релизах самой ФССП России, в судебной практике часто упоминаются факты значительных задержек при перечислении взыскателям средств с депозитных счетов, отказов судебных приставов их перечислить взыскателям по различным основаниям, в дальнейшем признанным незаконными, неполного зачисления поступивших от должников средств на депозитный счет или исчезновения средств, перечисленных должником [6] . К сожалению, даже привлечение к уголовной ответственности виновных должностных лиц ФСПП России часто не влечет восстановления нарушенных прав сторон исполнительного производства.

Судебная практика

Должник (индивидуальный предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия управления ФССП России, выразившегося в не перечислении денежных средств по исполнительному производству н обязании перечислить денежные средства в размере 99848 руб. взыскателю. Из пояснений представителей управления ФССП России следует, что внесенные должником по квитанции денежные средства в сумме 75269,46 руб. поступили на депозитный счет частично, в размере 31802,39 руб. Указанная сумма перечислена взыскателю. Оставшаяся часть денежных средств на депозитный счет не поступила по причине хищения денежных средств бывшим сотрудником службы судебных приставов. Факт хищения подтвержден вступившим в законную силу приговором по уголовному делу. Потерпевшим по данному уголовному делу признано управление ФССП России.

Поскольку факт непоступления денежных средств на депозитный счет подтвержден вступившим в законную силу приговором суда по уголовному делу, арбитражный суд приходит к выводу о том, что нормы законодательства об исполнительном производстве управлением ФССП России не нарушены, основания для удовлетворения требований должника отсутствуют. Доводы заявителя, связанные с тем, что управление ФССП России обязано произвести платежи в пользу взыскателя, судом не принимаются, так как закон не содержит предписания о погашении органами ФССП России задолженности перед взыскателем за счет средств федерального бюджета (решение Арбитражного суда Свердловской области от 18.11.2011 по делу М? А60-39428/2010).

Задачи и полномочия ФССП России. В п. 2 Положения о ФССП России определены ее основные задачи, в том числе:

— обеспечение установленного порядка деятельности КС РФ, ВС РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

— организация и осуществление принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, предусмотренных законодательством РФ об исполнительном производстве;

— управление территориальными органами ФССП России.

Таким образом, у ФССП России две основные функции: осуществление принудительного исполнения и обеспечение установленного порядка деятельности судов. В контексте настоящего курса нас интересует первая функция. Заметим лишь, что под обеспечением установленного порядка деятельности судов понимается отнюдь не материально-техническое или организационно-хозяйственное обеспечение судов, которое в целях реализации принципа независимости судебной власти от власти исполнительной осуществляется в отношении федеральных судов Судебным департаментом при ВС РФ, а в отношении мировых судей — соответствующими органами субъектов РФ. В данном случае функция ФССП России, прежде всего, заключается в охране зданий и помещений судов, обеспечении в них пропускного режима и общественного порядка, а также безопасности участников процесса в ходе судебных заседаний.

В целях реализации задачи по осуществлению принудительного исполнения ФССП России Положением о ФССП России наделено следующими основными полномочиями (разд. II Положения о ФССП России):

— осуществление исполнительного производства по принудительному исполнению судебных актов и актов других органов;

— применение мер принудительного исполнения и иных мер на основании соответствующего исполнительного документа;

— проведение оценки (самостоятельно или с привлечением оценщика в соответствии с Законом об исполнительном производстве) и учета арестованного и изъятого имущества;

— хранение и принудительная реализация арестованного и изъятого имущества (с привлечением специализированных организаций в соответствии с Законом об исполнительном производстве);

— розыск должника, его имущества, розыск ребенка, в том числе во взаимодействии с органами и организациями в соответствии с их компетенцией;

— участие судебных приставов-исполнителей в исполнении решений комиссий по трудовым спорам [7] ;

— формирование и ведение банков данных, содержащие сведения, необходимые для выполнения задач, возложенных на судебных приставов.

Особо отметим одно полномочие ФССП России, которое появилось у нее в соответствии с Указом Президента РФ от 21.04.2008 № 539 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе судебных приставов, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316», а именно полномочие по осуществлению межведомственной координации деятельности органов и организаций, исполняющих в случаях, предусмотренных законодательством РФ, требования судебных актов, актов других органов и должностных лиц (подл. 17.1 п. 6 Положения о ФССП России). По всей видимости, идея заключалась в наделении ФССП России координирующими полномочиями в отношении всех государственных органов, участвующих в системе принудительного исполнения, которые мы перечислили в параграфе 3.1. Перед нами как раз тот случай, когда норма права не была реализована на практике. Целостной системы межведомственной координации так и не было создано. Недостаточно было указать на необходимость ее создания, нужно принять нормативный правовой акт Президента РФ, устанавливающий детальный порядок такой координации. В противном случае ФССП России вряд ли сможет координировать деятельность таких органов, как, например, МВД России, Минфин России, ФТС России, Росимущество. Однако постепенно на практике сформировалась система горизонтального взаимодействия (но не координации, предполагающей субординацию) ФССП России с органами государственной власти посредством заключения межведомственных соглашений (на федеральном и региональном уровнях), которые, несмотря на их неопределенный правовой статус, формально необязательный характер, позволяют обеспечивать необходимое взаимодействие. Зачастую такие соглашения помимо технических норм содержат положения, интерпретирующие закон, либо даже новые нормы права. В качестве примеров таких соглашений можно привести Соглашение от 24.06.2013 № 12/07-16 о порядке взаимодействия Фонда социального страхования РФ и Федеральной службы судебных приставов при исполнении постановлений территориальных органов Фонда социального страхования РФ, Соглашение от 04.03.2010 № 12/01-2 о взаимодействии Федеральной службы судебных приставов и Федеральной миграционной службы при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, постановлений судов об административном приостановлении деятельности и иных исполнительных документов.

Также интерес представляют соглашения ФССП России с частными субъектами, например Соглашение от 11.05.2011 № 12/11-10 о порядке информационного обмена между Федеральной службой судебных приставов и ОАО «ВымпелКом», ОАО «МТС», ОАО «МегаФон», предусматривающее предоставление операторами мобильной связи по запросу судебного пристава-исполнителя сведений об абоненте-должнике, необходимых для исполнения требований исполнительных документов, в том числе абонентского номера, контактных номеров телефонов должника, его адресов регистрации и местонахождения, паспортных данных, информации о сумме платежей должника за услуги, предоставляемые оператором.

Структура ФССП России. Прежде чем перейти к изложению структуры ФССП России, необходимо ответить на следующий вопрос. Могут ли субъекты РФ создавать свои органы принудительного исполнения либо единственным государственным органом принудительного исполнения является ФССП России со своими территориальными органами? Поскольку в Российской Федерации существует двухуровневая судебная система, включающая в себя федеральные суды и суды субъектов РФ, такой вопрос является актуальным.

С первого взгляда может показаться, что ответ содержится в ст. 3 Закона об исполнительном производстве, предусматривающей, что условия и порядок исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц могут устанавливаться только федеральными законами, в ст. 5 Закона об исполнительном производстве, которая ограничивает перечень органов принудительного исполнения ФССП России и ее органами, в ст. 4 Закона о судебных приставах, относящей судебных приставов исключительно к структуре ФССП России. Однако соответствующие нормы согласно ст. 1, 3 и 12 Закона об исполнительном производстве касаются лишь исполнения тех исполнительных документов, которые указаны в Законе об исполнительном производстве и иных федеральных законах. При этом, как мы выяснили в гл. 1, целый ряд юрисдикционных актов вообще не подлежит принудительному исполнению в исполнительном производстве. К таким актам не относятся судебные акты, вынесенные мировыми судьями, которые исполняются ФССП России в соответствии со ст. 12 Закона об исполнительном производстве на общих основаниях. Но в части, не урегулированной федеральным законом, органы власти субъектов РФ могут обеспечивать исполнение иных актову вынесенных органами, созданными в соответствии с законодательством субъектов РФ.

Очевидно, что один из таких случаев — обеспечение исполнения актов конституционных (уставных) судов субъектов РФ*.

Теперь собственно о структуре ФССП России. Структура ФССП России включает в себя:

— центральный аппарат, расположенный в г. Москве (директор, его заместители, структурные подразделения центрального аппарата);

— территориальные органы (управления (отдел) по субъектам РФ);

— структурные подразделения территориальных органов (районные отделы, межрайонные отделы, специализированные отделы) [8] .

В настоящее время структура ФССП России представляет собой централизованную иерархичную систему подразделений, действующих на основании Закона о судебных приставах. Закона об исполнительном производстве, иных нормативных правовых актов РФ. Несмотря на то, что органы ФССП России и их структурные подразделения действуют в субъектах РФ, их служащие являются федеральными государственными гражданскими служащими, получающими содержание из федерального бюджета, они в своей текущей деятельности независимы от органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В соответствии с разд. III Положения о ФССП России ФССП России возглавляет директор Федеральной службы судебных приставов — главный судебный пристав РФ, который, как было уже отмечено выше, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ и несет персональную ответственность за осуществление возложенных на ФССП России полномочий.

Директор имеет заместителей директора Федеральной службы судебных приставов — заместителей главного судебного пристава. Каждый заместитель курирует в соответствии с утвержденным директором распределением обязанностей определенный блок работы, несколько структурных подразделений центрального аппарата ФССП России и, как правило, деятельность территориальных органов ФССП России в рамках территории одного федерального округа [9] .

Структурными подразделениями центрального аппарата являются, прежде всего, соответствующие управления центрального аппарата, обеспечивающие реализацию задач ФССП России по определенным направлениям. Структурные подразделения центрального аппарата создаются приказами директора ФССП России, он же назначает начальников управлений. Так, например, в центральном аппарате созданы Управление организации исполнительного производства. Управление организации обеспечения установленного порядка деятельности судов, Организационно-контрольное управление. Правовое управление. Управление государственной службы и кадров и т.д. Некоторые структурные подразделения центрального аппарата также имеют статус отдела в центральном аппарате, а не управления, например, отдел по взаимодействию со средствами массовой информации [10] . В свою очередь, управления также включают в себя отделы в управлениях. Центральный аппарат ФССП России руководит деятельностью территориальных органов ФССП России и контролирует ее.

Важно отметить, что государственные гражданские служащие центрального аппарата ФССП России, за исключением директора и его заместителей, по общему правилу сами непосредственно функции по принудительному исполнению не осуществляют, поскольку не имеют специального процессуального статуса в соответствии с Законом об исполнительном производстве. Их задача — организационное, информационное, методическое, материально-техническое, юридическое, финансовое обеспечение осуществления полномочий ФССП России.

Несмотря на то, что ч. 1 ст. 5 Закона об исполнительном производстве относит к органам принудительного исполнения ФССП России и ее территориальные органы, в ч. 2 той же статьи указано на то, что непосредственное осуществление функций по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц возлагается на судебных приставов-исполнителей. Федеральным законом от 05.04.2013 № 49-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об исполнительном производстве” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ч. 2 ст. 5 Закона об исполнительном производстве помимо указания на судебных приставов-исполнителей структурных подразделений территориальных органов ФССП России (районных, межрайонных, специализированных отделов управлений ФССП России по субъектам РФ) была дополнена указанием на судебных приставов-исполнителей структурных подразделений ФССП России. Введенная тем же федеральным законом новая ч. 1.1 ст. 4 Закона о судебных приставах обозначила новую категорию приставов — судебные приставы при руководителе Федеральной службы судебных приставов — главном судебном приставе РФ, т.е. судебные приставы в центральном аппарате ФССП России, которые могут осуществлять и процессуальные полномочия в рамках соответствующих исполнительных производств.

Следующий уровень структуры — территориальные органы ФССП России: 84 управления по субъектам РФ и один отдел (по Ненецкому автономному округу). Типовое положение о территориальном органе, перечень территориальных органов, а также места их размещения в соответствии с Указом Президента РФ № 1313 утверждены приказом Минюста России от 21.05.2013 № 74 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов». При этом положения о каждом территориальном органе утверждает на основании типового положения директор ФССП России. Он же по согласованию с Минюстом России принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации территориальных органов.

Как было указано выше, территориальный орган имеет статус юридического лица. Территориальный орган осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои структурные подразделения.

Основными задачами территориального органа (как и ФССП России в целом) являются:

— обеспечение установленного порядка деятельности судов, охраны зданий и помещений судов;

— организация и осуществление принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов и должностных лиц, предусмотренных законодательством РФ об исполнительном производстве;

— управление районными, межрайонными и специализированными отделами (структурные подразделения территориального органа).

В территориальный орган ФССП России входят:

— аппарат управления территориального органа ФССП России;

— структурные подразделения территориального органа ФССП России, возглавляемые начальниками отделов — старшими судебными приставами.

Территориальный орган возглавляет руководитель территориального органа — главный судебный пристав субъекта РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом Минюста России по предложению директора ФССП России. Руководитель имеет заместителей руководителя территориального органа — заместителей главного судебного пристава субъекта РФ, назначаемых на должность и освобождаемых от должности приказом ФССП России.

Таким образом, территориальный орган ФССП России в миниатюре повторяет структуру самой ФССП России, имеет свой «центральный аппарат», расположенный в столице субъекта РФ, состоящий из отделов в аппарате управления по направлениям деятельности (например, отдел организации работы по реализации имущества должников, отдел организации исполнительного производства, отдел правового обеспечения и т.д.) [11] , а также обособленных структурных подразделений, часть которых (межрайонные и специализированные отделы), как правило, расположены в том же населенном пункте, что и аппарат управления, а районные — в районных центрах соответствующего субъекта РФ. Как было выяснено, структурные подразделения территориальных органов ФССП России прав юридического лица не имеют, входят в структуру территориального органа.

Если районные отделы организованы по территориальному признаку, то межрайонные и специализированные отделы обеспечивают осуществление полномочий территориального органа по конкретным (как правило, наиболее важным или проблемным) направлениям. Так, например, в Управлении ФССП России по Москве сформированы: межрайонный отдел судебных приставов по особым исполнительным производствам неимущественного характера, специализированный межрайонный отдел по исполнению отдельных исполнительных действий и розыскных [12] заданий, межрайонный отдел судебных приставов по административному выдворению [13] . Специализированные отделы могут представлять собой дежурные части и группы быстрого реагирования, обеспечивающие безопасность судебных приставов-исполнителей и иных лиц, охрану зданий и помещений судов и ФССП России, в том числе с применением оружия [14] .

Следует иметь в виду, что полномочия Минюста России по координации и контролю деятельности ФССП России, прежде всего, осуществляются на уровне центрального аппарата Минюста России и центрального аппарата ФССП России. Таким образом, территориальные органы Минюста России не имеют нормативно закрепленных полномочий по контролю за деятельности территориальных органов ФССП России. Основной механизм координации на уровне территориальных органов — участие руководителей территориальных органов ФССП России в работе координационных советов при главных управлениях Минюста России (по федеральным округам) [15] . Некоторые конкретные полномочия управлений Минюста России по субъектам РФ по координации деятельности территориальных органов ФССП России также закреплены приказом Минюста России от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации».

В основании пирамиды ФССП России находятся структурные подразделения территориальных органов ФССП России — районные отделы судебных приставов. Именно судебные приставы и иные служащие районных отделов составляют подавляющее большинство от общей численности ФССП России. Районный отдел возглавляет старший судебный пристав, который может иметь заместителей. В больших по численности отделах также введено внутреннее деление судебных приставов по территориальным и функциональным группам, например группа по взысканию алиментных платежей, по исполнению решений арбитражных судов и т.д. Как было отмечено, старший судебный пристав является распорядителем денежных средств, находящихся на счете по учету средств, поступающих во временное распоряжение подразделения судебных приставов (депозитный счет подразделения судебных приставов). Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона об исполнительном производстве он сам и его заместители могут исполнять обязанности судебного пристава-исполнителя. Именно в районный отдел судебных приставов, как правило, подается взыскателем исполнительный документ в соответствии с ч. 3 ст. 30 Закона об исполнительном производстве.

Правовой статус работников ФССП России. В соответствии с Указом Президента РФ № 1316 на настоящий момент предельная численность работников центрального аппарата ФССП России установлена в количестве 483 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), территориальных органов ФССП России (без персонала по охране и обслуживанию зданий) в количестве 84352 единиц.

О каких категориях работников идет речь?

Во-первых, все работники ФССП России могут быть разделены на две категории:

— лица, имеющие статус федеральных государственных гражданских служащих в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

— лица, не имеющие статуса федеральных государственных гражданских служащих (персонал по охране и обслуживанию зданий, технический персонал и т.д.).

Совершенно различен правовой статус двух категорий. Лица, входящие в первую категорию (подавляющее большинство от общей численности ФССП России), действуют на основании служебного контракта, назначаются на должность (преимущественно по конкурсу), проходят службу, освобождаются от должности в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе, обеспечивают исполнение полномочий ФССП России как органа государственной власти Нанимателем таких лиц в служебных отношениях является Российская Федерация, представителями которой выступают руководитель государственного органа либо уполномоченное им должностное лицо. Государственным гражданским служащим ФССП России присваиваются классные чины юстиции согласно Указу Президента РФ от 19.11.2007 № 1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной [16] государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции».

Лица, входящие во вторую категорию, государственными служащими не являются, принимаются на работу на основании трудового договора на общих основаниях, их деятельность регулируется непосредственно ТК РФ. Таким образом, работодателем (нанимателем) для них является не Российская Федерация, а орган государственной власти или его территориальный орган.

Во-вторых, в свою очередь государственные гражданские служащие ФССП России делятся на следующие категории:

— государственные гражданские служащие, не имеющие правового статуса судебного пристава;

— государственные гражданские служащие, имеющие правовой статус судебного пристава в соответствии с Законом о судебных приставах.

К первой категории относятся лица, не осуществляющие непосредственно полномочия ФССП России по принудительному исполнению и обеспечению установленного порядка деятельности судов. Такие лица, как было указано выше, как правило, занимают должности в центральном аппарате ФССП России (до начальника управления в центральном аппарате включительно) и аппаратах управлений территориальных органов (до начальника отдела в управлениях включительно), а также в их структурных подразделениях (районных, межрайонных, специализированных отделах).

Ко второй категории относятся государственные гражданские служащие, имеющий правовой статус судебного пристава. К указанной категории относятся государственные гражданские служащие, занимающие в ФССП России соответствующие должности судебных приставов в соответствии с Указом Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы». Статус судебного пристава по должности в соответствии с Законом о судебных приставах и Указом Президента РФ № 1316 имеют лица, замещающие должности государственной гражданской службы:

— руководителя (директора) ФССП России (главный судебный пристав РФ);

— заместителя руководителя (директора) ФССП России (заместитель главного судебного пристава РФ);

— руководителя и заместителя руководителя территориального органа ФССП России (главный судебный пристав субъекта РФ, заместитель главного судебного пристава субъекта РФ);

— руководителя и заместителя руководителя структурного подразделения территориального органа ФССП России (старший судебный пристав, заместитель старшего судебного пристава) [17] .

    [1] И ст. 5 Закона о судебных приставах, устанавливающая полномочия Президента РФ по утверждению Положения о ФССП России, ее структуры и штатной численности, и ст. 7, предусматривающая соответствующие полномочия Минюста России, не имеют самостоятельной правовой нагрузки, дублируют в первом случае норму ст. 32 Федерального конституционного закона