Основные проблемы науки муниципального права на современном этапе

Основные проблемы науки муниципального права на современном этапе

КОЛОТИЛИН А.В.
Кандидат юридических наук, Институт бизнеса и права, Санкт–Петербург,

Основные проблемы развития муниципальных образовании России на современном этапе

В настоящее время местное самоуправление считается обязательным атрибутом любого цивилизованного и правового государства. Наличие либо отсутствие в государстве данного института позволяет во многом судить о его демократическом или антидемократическом характере. Местное самоуправление выступает одним из основных институтов гражданского общества, который позволяет населению государства на самом близком для них низовом уровне принимать участие в управлении делами государства, самостоятельно решая отдельные вопросы местного значения.

Стоит отметить, что за последние годы многое удалось сделать на пути к закреплению местного самоуправления в качестве неотъемлемого элемента демократического и правового Российского государства. Были приняты основные нормативно – правовые акты, регламентирующие деятельность граждан по осуществлению конституционного права на местное самоуправление. Создана и довольно эффективно действует система органов местного самоуправления. Сформирована финансово – экономическая база, необходимая для деятельности муниципальных образований.

Вместе с тем, несмотря на все предпринимаемые государством усилия, еще остаются отдельные проблемы на пути развития муниципальных образований, которые не решены в полной степени. В нашем исследовании мы затронем лишь некоторые, наиболее существенные проблемы дальнейшего развития и модернизации муниципальных образований Российской Федерации, без решения которых эффективное функционирование органов местного самоуправления в современный период становится крайне затруднительным, а иногда и невозможным.

Проблемы развития у муниципальных образований нередко возникают на первоначальном этапе их создания и установления территориальных основ местного самоуправления. Вопросы, связанные с разделением территории субъекта РФ на отдельные муниципальные образования и установления их административно – территориальных границ, были, в частности, одними из наиболее сложных при разработке нового Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 161 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1].

Указанный федеральный закон устранил некоторые сложности рационального разделения субъекта России на муниципалитеты с равномерным распределением численности населения в каждом. В частности, данный нормативно – правовой акт более обоснованно распределил полномочия между муниципальными образованиями различных организационных форм, исключив ситуацию, при которой городское муниципальное образование с миллионной численностью населения и маленький сельский муниципалитет с населением 2 – 3 тысячи человек обладали одинаковым объемом полномочий при объективно разных возможностях. Подобную ситуацию допускал действующий ранее Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154 – ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2].

Вместе с тем, окончательно данная проблема разрешена не была. И сегодня нередко возникают сложности при определении территории отдельных муниципальных образований. Например, достаточно тяжело бывает распределить межселенные территории между сельскими поселениями так, чтобы в полной мере обеспечить сельскохозяйственные и иные потребности всех данных муниципальных образований. Зачастую возникают ситуации, когда объекты жилищно-коммунального хозяйства, необходимые для обеспечения бытовыми услугами жителей одного муниципалитета, фактически находятся на территории другого муниципалитета. Последнее обстоятельство, в свою очередь, влечет за собой неразбериху в вопросе обеспечения нормального функционирования данных объектов, так как органы местного самоуправления перекладывают коммунальные проблемы учреждений жилищно-коммунального хозяйства друг на друга. Однако, оптимальная территориальная организация муниципальных образований для России с ее громадной территорией, существенными различиями регионов в экономическом, природном, человеческом потенциалах, особенностях жизнедеятельности отдельных народов чрезвычайно важна.

C территориальными проблемами развития муниципальных образований часто довольно тесно бывают связаны проблемы развития муниципального хозяйства. Многие муниципальные предприятия и учреждения, особенно, работающие в сфере жилищно-коммунального комплекса, осуществляют свои функции крайне неэффективно. Для развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований необходимо найти решение целого ряда самых различных задач. Специалисты по местному самоуправлению выделяют целый ряд проблем, которые непосредственно связаны с ЖКХ. Так, В.Н.Парахина среди прочего называет хронический дефицит финансовых средств; низкий уровень научно – технического потенциала и острая нехватка современных машин, оборудования, инструментов, материалов, средств механизации и автоматизации; отсталые технологии; негибкие формы организации производства и труда; недостаточная квалификация работников; неоправданное совмещение функций заказчика и подрядчика на предприятиях муниципального хозяйства; отсутствие действенных стимулов к повышению качества работы и более полному удовлетворению потребностей населения; фактическое отстранение потребителей (населения) от влияния на результаты деятельности производителей работ и услуг в муниципальном хозяйстве» [3].

Следует отметить, что в последние годы в связи со становлением и развитием рыночных отношений в нашей стране существенно изменилось и содержание деятельности предприятий и учреждений муниципального и городского хозяйства. Так, существенно повысились тарифы на жилищно-коммунальные и транспортные услуги, выросли доходы работников данной сферы. Между тем, к сожалению, мы вынуждены заметить, что не всегда рост тарифов на перечисленные услуги сопровождается значительным улучшением качества предоставляемых услуг.

В современной России жители муниципальных образований все чаще предпочитают организовывать местное самоуправление на самом низшем уровне – уровне подъезда или дома. Товарищества собственников жилья уже давно приобрели массовый характер. В определенной степени это позволяет местным жителям самостоятельно решать свои жилищные и бытовые проблемы, не рассчитывая на помощь государства и местных властей. Впрочем, далеко не все жители дома или подъезда принимают активное участие в деятельности ТСЖ. Подобная картина наблюдается и при осуществлении жителями муниципального образования непосредственных форм местного самоуправления в целом. Население, как правило, неохотно участвует в местных выборах, референдумах, сходах, публичных слушаниях. Абсентеизм избирателей на муниципальных выборах привел к тому, что на последних вообще не устанавливается необходимый процент явки избирателей для признания выборов состоявшимися.

Характерно, что проблемы абсентеизма избирателей на местных выборах были присущи России не только в последние годы, но даже в дореволюционное время [4]. Между тем, несомненно, данное обстоятельство должно быть, преодолено, так как низкая явка избирателей на муниципальные выборы не придает особой легитимности выборным органам местного самоуправления. Одним из способов решения данной проблемы, на наш взгляд, стало бы голосование с использованием новейших компьютерных технологий, в том числе с использованием Интернета. Данное голосование, к примеру, позволит привлечь на выборы большее количество молодежи как наиболее активного пользователя сети Интернет.

Помимо перечисленного, одной из важнейших проблем развития муниципальных образований можно назвать совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для муниципальной службы и органов государственной власти, осуществляющих взаимодействие с муниципальными образованиями. Автор сам принимал участие в организации и проведении семинаров и лекций для депутатов и кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области, которые проходили осенью 2005 года при поддержке Избирательной комиссии Ленинградской области и поэтому, в определенной мере, непосредственно знает данную проблему. Несомненно, что уровень подготовки муниципальных служащих и депутатов нуждается в постоянном совершенствовании. Для этого необходимо развивать сеть специальных курсов для подготовки специалистов по местному управлению. При этом обучение, по верному замечанию академиков В.Г. Игнатов и В.И. Бутова не должно быть бессистемным и оторванным от реальной жизни [5].

Мы затронули лишь основные проблемы развития муниципальных образований современной России. Качественное, своевременное и окончательное решение данных проблем будет способствовать утверждению такого неотъемлемого элемента нового демократического и правового российского государства, как местное самоуправление.

1. Российская газета.2003. 8 октября.
2. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М., 2005. C. 307.
3. См. об этом: Колотилин А.В. Абсентеизм земских и городских избирателей на местных выборах как показатель правовой культуры населения России второй половины XIX – начала XX века // Правовая культура как средство формирования гражданского общества в России: Материалы XII ежегодной международной межвузовской научно – практической конференции юридического факультета СПбГУП. Часть II. С.43 – 46.
4. Парахина В.Н. Муницпальное управление. М., 2007. C. 291 – 292.
5. Собрание законодательства Российской Федерации.1995. № 35.

Вопрос № 5. Наука муниципального права: понятие, источники, основные этапы развития.

Муниципальное право — не только отрасль россий­ского права, но также наука и учебная дисциплина.

Наука муниципального права— это совокупность теоре­тических представлений об общественных отношениях местного самоуправления.

Эта наука в России очень молода, однако, подобно отрасли права, весьма динамично развивается.

Наука не может существовать в отрыве от отрасли права и производна от нее, соответственно место науки муници­пального права в системе юридических наук во многом производно от значимости отрасли муниципального права в сис­теме отраслей российского права. Поэтому не удивительно, что основы науки муниципального права в России заложили ученые — конституционалисты.

За последние 10 лет вышло значительное число учебни­ков, учебных пособий, монографий, научных статей, посвя­щенных муниципальному праву. Во многом степень развития науки определяется и количеством диссертационных ис­следований в данной сфере, число которых постоянно росло в последние несколько лет.

Отличие науки муниципального права от отрасли вы­ражается в том, что правовая отрасль регулирует, а наука изучает соответствующие общественные отно­шения. Муниципальные отношения для отрасли права — предмет регулирования, а для науки — предмет познания.

Поскольку целью науки является познание, специфичны и методы науки, к которым относятся общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, функциональный, системный, метод моделирования и др.) и частные научные (сравнитель­но-правовой, конкретно-исторический и др.).

Не менее важное различие заключено в системе науки. В отличие от системы отрасли система науки муниципального права содержит такие разделы, как теория и история муни­ципального права, муниципальное право зарубежных стран, сравнительное муниципальное право.

К функциям науки муниципального права относятся прогностическая (наука позволяет прогнозировать с достаточ­но высокой степенью вероятности развитие муниципально-правовых отншений), идеологическая, воспитательная и др.

Источниками науки муниципального права являются научные статьи, монографии и т.п.

Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Муниципальное право — это новая отрасль научных; знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права являются раскрытие сущности местного самоуправления, эволюция становления и развития местного самоуправления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового регулирования местного самоуправления.

Научная дисциплина муниципального права — это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской

хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются также фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России.

Кроме научных трудов специалистов в области местного самоуправления, муниципального права, к источникам науки муниципального права относятся правовые акты, содержащие муниципально-правовые

нормы, и практика осуществления местного самоуправления в России и зарубежных странах как на современном этапе, так и в прошлом.

Место муниципального права в системе российского права

Муниципальное право — комплексная публичная от­расль права, что предполагает ее особое место в сис­теме отраслей российского права. Ни одна отрасль права не может существовать полностью автономно от дру­гих правовых отраслей, поскольку так или иначе одни и те же объекты становятся предметом правового регулирования различных отраслей с помощью их собственных методов ре­гулирования.

В наибольшей степени очевидна взаимосвязь между му­ниципальным и конституционным правом. Содержание норм муниципального права предопределяется конституци­онной системой, а местное самоуправление — одна из основных составляющих конституционного строя РФ. Связь между кон­ституционным и муниципальным правом проявляется двояко.

1. Как и другие отрасли права, муниципальное право стро­ится на основе норм конституционного права, развивает его положения в области местного самоуправления. Нормы кон­ституционного права являются для муниципального права исходными. Конституция РФ обладает верховенством и выс­шей юридической силой по отношению ко всем остальным нормативно-правовым актам, в том числе и муниципальным. Таким образом нормы муниципального права производны от норм конституционного права.

2. По предмету правового регулирования муниципальное право очень близко к конституционному, поскольку осуще­ствляет правовое регулирования народовластия. Системы конституционного и муниципального права имеют общее про­исхождение, строение и закономерности развития. Науки конституционного и муниципального права входят в одну научную специальность.

Муниципальное право связано и международным публичным правом: по вопросам местного самоуправ­ления принят целый ряд международных договоров, важнейшим из которых является Европейская Хартия мест­ного самоуправления. Роль этих договоров сводится к уста­новлению наиболее общих принципов, гарантий местного самоуправления. В каждом государстве местное самоуправ­ление имеет традиционные черты, поэтому не может быть абсолютно идентичным во всех странах. Как правило, между­народные договоры в области местного самоуправления при­нимаются в рамках какой-либо международной организации. Нормы международных договоров обладают высшей юри­дической силой по отношению к внутригосударственным нормативно-правовым актам, которые должны им соответ­ствовать. В случае если внутригосударственный норматив­но-правовой акт противоречит международному договору, применяются правила международного договора.

Муниципальное и гражданское право РФ взаимодей­ствуют в области правового регулирования муни­ципальной собственности, участия муниципального образования в гражданском обороте, товарообороте, прове­дении конкурсов на размещение муниципального заказа. При взаимодействии муниципального права с гражданским, фи­нансовым, земельным и некоторыми другими отраслями пра­ва нормы этих отраслей приобретают муниципально-правовые черты. При этом удельный вес этих «специальных» норм в муниципальном праве весьма значителен.

В дореволюционной России не произошло выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права или научную дисциплину. Проблемы муниципальных отношений изучались в основном в рамках государственного или административного права.

В советское время местное самоуправление было фактически ликвидировано и заменено системой местных советов, которые являлись местными органами государственной власти. Однако не следует полностью отбрасывать изучение опыта функционирования этой системы, который получил отражение в юридической науке в период советского строительства. Среди видных теоретиков можно назвать таких ученых, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет.

В настоящее время многие из них продолжают свои исследования в данной сфере и являются видными представителями в области муниципального права. В последние годы проблемы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации активно изучают также Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.А. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, B.C. Четвериков и др.

Вопрос № 6. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России (1864 – 1918 гг.)

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае — Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым — уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала, в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

Вопрос № 7. Организация местной власти в Советский период (1918 – 1990 гг.)

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Дата добавления: 2015-08-05 ; просмотров: 186 ; Нарушение авторских прав

Основные проблемы науки муниципального права на современном этапе

О новом этапе развития науки муниципального права в России

Белявский Д.С., к.ю.н., доц., доц. СГУ

Несмотря на некоторую дискуссионность самого вопроса о существовании науки муниципального права (1), наше государство утвердило существование этой науки в Номенклатуре специальностей научных работников (2). Таким образом, на государственном уровне заинтересованность в такой науке признана.

Можно с достаточно большей долей уверенности утверждать, что науке муниципального права в современной России не более 20 лет, поскольку до революций 1917 г. оно не успело выделиться из государственного права, а в советский период не признавалась концепция самостоятельности местного самоуправления по отношению к государственной власти, таким образом, не было почвы для появления такой науки.

Можно по-разному периодизировать пока недолгую историю этой науки, однако, несомненно, что с принятием в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (3) однозначно начался новый этап развития как отрасли, так и науки муниципального права.

Новый этап развития науки муниципального права, естественно, порождается новыми задачами или «вызовами» для неё. Пройдённым можно считать этап, на котором преобладали романтические и эйфорические настроения в отношении самого факта учреждения самостоятельного института местного самоуправления. Это породило несколько поверхностное отношение к законодательной регламентации этого института, гарантированию его реальности и эффективности, игнорированию современного состояния местного самоуправления за рубежом.

На преодоление в том числе этих тенденций и была направлена муниципальная реформа, начавшаяся в 2003 г. С другой стороны, эта реформа увязывалась с ещё более глобальной административной реформой.

В итоге новая реформа принесла с собой и новые проблемы и задачи. Как же оценивают их российские муниципалисты? В частности, в соответствующей работе Н.Л. Пешина (4) при обсуждении современных проблем отрасли и науки муниципального права основное внимание уделяется различным теориям сущности местного самоуправления. По итогам он делает следующий вывод: «В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации». Правда, сам Н.Л. Пешин полагает, что «наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала, по нашему мнению, теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в нем и государственные, и общественные черты» (5). Конечно, с одной стороны, странно, что за 20 лет российские специалисты так и не договорились о том, что понимать под местным самоуправлением и на основе какой концепции следует строить его систему.

Тем не менее, спор о сущности местного самоуправления возник отнюдь не вчера. Поэтому вряд ли выяснение вопроса о том, какая концепция лежит в основе российского законодательства о местном самоуправлении, является наиболее актуальным вопросом современной науки муниципального права.

Н.Л. Пешин называет и другие актуальные проблемы: конституционная модель местного самоуправления; особенности муниципального права как правовой отрасли; органы местного самоуправления, их роль в государстве и их компетенция; комплексный анализ местного самоуправления как социального и правового феномена; экономическая оценка деятельности органов местного самоуправления; вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, государственная поддержка развития местного самоуправления; судебная защита права на местное самоуправление; институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления; политико-правовая природа местного самоуправления, его соотношение с государственной властью (6).

Нет никакого сомнения, что в описанной тематике есть немало проблемных моментов, заслуживающих самого пристального внимания со стороны учёных. Однако, с другой стороны, этот перечень довольно сильно напоминает описание системы муниципального права как учебной дисциплины. Тем более, что во всех этих сферах проблемы существовали и на предыдущем этапе развития науки муниципального права.

Между тем, сам Н.Л. Пешин пишет, что «объектом науки муниципального права является муниципальное право как отрасль права» (7). Во-первых, сводить объект отраслевой юридической науки до соответствующей отрасли права – явное сужение, поскольку научные исследования проводятся не только в отношении современной отрасли муниципального права, но и нормативных актов и правоотношений прошлого, прогноза развития на будущее, опыта зарубежных стран.

Во-вторых, определённости в вопросе сущности предмета самой отрасли муниципального права отнюдь нет. Существующие сейчас подходы полного и точного ответа на этот вопрос не дают. Существующие подходы можно назвать комплексным (исходит из комплексного характера предмета муниципального права) (8), критическим (критикуются неспособность первого подхода чётко отделить муниципальное право от других отраслей, но собственной позитивной концепции не предлагается) (9), и компромиссным (признаётся право на существование обеих точек зрения) (10). Любопытно, что даже учёные, отрицающие самостоятельный характер муниципального права как отрасли (В.И. Васильев), признают существование самостоятельной науки муниципального права.

Таким образом, одна из важнейших современных задач муниципального права – определить предмет муниципального права, и, таким образом, определить положение отрасли муниципального права в российской правовой системе.

Раздающиеся иногда предложения «закрыть» муниципальное право как самостоятельную отрасль права невыполнимы в связи с наличием в Конституции России статьи одиннадцатой.

Однако эта проблема, конечно, не единственная. Существует целый ряд нерешённых вопросов, «порождённых» Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Назовём лишь некоторые.

Не слишком удачное решение вопросов территориальной организации местного самоуправления. Схема, предусмотренная законом, очень сложна и допускает, в частности, возможность выхода городов – районных центров из состава районов и приобретение статуса самостоятельных городских округов. Это создаёт возможности для постоянных конфликтов между городом и районом.

Не во всём адекватен и подход законодателя к установлению статуса органов местного самоуправления. В частности, закреплённому в законе определению органа местного самоуправления не соответствует, как минимум, два органа – местная администрация и представительный орган муниципального района. Также закон 2003 г. Допускает отсутствие выборных органов местного самоуправления на уровне муниципального района.

Существуют и другие нерешённые проблемы, на которые муниципалистам, конституционалистам и административистам следует обратить самое пристальное внимание.

1. Отрасль права и науки с таким названием нечасто встречается в мировой политико-правовой практике, чаще соответствующие исследования местного самоуправления проводятся в рамках конституционного или административного права, правда, в некоторых европейских странах можно обнаружить аналог – коммунальное право.

2. Приказ Минобрнауки РФ «Об утверждении Номенклатуры специальностей научных работников» от 25.02.2009 г. N 59 (ред. от 16.11.2009 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 20.

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 октября.

4. Пешин Н.Л. Наука муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 9. // СПС «Консультант Плюс».

8. См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Проспект, 2006; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 2001; Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. – М.: Юристъ, 2005; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002; Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. – М.: Эксмо, 2007; Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.

9. См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. – М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. с. 9 – 26; Он же. О предмете муниципального права // Журнал российского права, N 5, май 2006 г.; Баранчиков В.А. Муниципальное право. – М., 2000. с. 75-83.

10. Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. — Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М.: МГУ, 2007. С. 9.

Состояние и основные этапы современного развития науки муниципального права

Отечественная наука муниципального права явилась порождением возродившегося местного самоуправления в новой России. При всей критичности оценки современного состояния науки муниципального права нельзя не признать в качестве большого достижения стремительный переход от «советского строительства» и соответствующей ему «квазинауки» к качественно новому уровню научных исследований в соответствующей сфере отношений в течение короткого в историческом плане периода времени.

Что же касается самого процесса становления и развития современной науки муниципального права России, то можно выделить по крайней мере три его основных этапа.

Первый, начальный этап, связан с переходом от «советского строительства» к демократической концепции местного самоуправления. Следует признать, что предварительного научно-теоретического обоснования этот курс на начальном этапе его реализации не имел, что соответствовало общеполитической, во многом стихийной, линии демократических преобразований в стране в рамках так называемой перестройки. Поэтому достаточно логичными выглядели предложенные в данный период романтические идеи муниципализации Советов народных депутатов. Хронологически этот период охватил вторую половину 1980-х гг. («перестроечный» период) вплоть до распада СССР в декабре 1991 г. Следует признать, что многие видные ученые-государствоведы, специалисты в области «советского строительства» и в этих условиях оказались весьма восприимчивыми к новым идеям местного самоуправления, внесли заметный вклад в развитие современной теории местного самоуправления и в конечном счете в становление отечественной науки муниципального права. Среди них – Г. В. Барабашев [1] , К. Ф. Шеремет [2] , В. А. Пертцик [3] , А. А. Безуглов [4] и др.

Второй этапформирование современной науки муниципального права на начальном этапе становления законодательных основ местного самоуправления в условиях новой российской государственности. Этот этап начался в конце 1991 г. (с момента распада СССР) и ознаменовался принятием двух Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и сменившего его от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, ставших нормативно-правовой основой «сплошной» муниципализации низового уровня организации публичной власти в России. В этот же период появляются первые учебники по муниципальному праву России, вырабатываются концептуальные подходы, связанные с уяснением его предмета, содержания основных институтов.

Одновременно муниципальное право получает самостоятельное квалификационное место в номенклатуре юридических наук (в рамках специальности 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право), защищаются первые кандидатские и докторские диссертации [5] . В ряду тех, кто в этот период внес заметный вклад в формирование российской муниципально- правовой науки, такие ученые, как С. А. Авакьян, О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов, И. И. Овчинников, II. В. Постовой и др. Конечно, они не всегда имеют общие подходы к пониманию муниципального права, к оценке степени его самостоятельности в российской правовой системе, соотношению муниципального права с другими отраслями, в особенности с конституционным, административным правом и т.д., что вполне естественно для новой, развивающейся отраслевой юридической науки.

Третий, современный этап развития науки муниципального права сопряжен с обогащением муниципально-правовой теории практикой реализации Федерального закона № 131 с учетом его последующих изменений. В этот период появляются новые монографические исследования и учебники по муниципальному праву как ранее уже известных специалистов, так и других ученых (Е. И. Колюшин, А. А. Сергеев, Н. С. Тимофеев, E. С. Шугрина и др.).

При всем динамизме наука муниципального права испытывает серьезные потребности в качественном обновлении, активизации научных разработок на основе не только общенаучных методов, но и выработки собственной методологии исследований. При этом для анализа муниципально-правовых явлений важно активное использование достижений как других юридических наук (конституционного, административного, гражданского, земельного, экологического права), так и смежных общественных наук – экономики, социологии, психологии, социального управления и т.п.

С учетом особенностей предмета муниципального права важен также поиск оптимального сочетания публично-правовых и частноправовых начал в исследовании соответствующих социально-правовых явлений. Муниципально-правовая наука должна выработать методику «вычленения» муниципально- правовых аспектов в комплексных (межотраслевых) механизмах правового регулирования соответствующих сфер отношений, что имеет в том числе и практическое значение. Сама же по себе система науки муниципального права (как и соответствующей ей отрасли) должна основываться не на законодательной базе и комментаторском подходе к ней, а на концептуально обоснованных институционных началах исследования отрасли и соответствующих ей муниципальных отношений.

Актуальна задача обогащения системы категорий муниципально-правовой науки. В ее основе, как и всей системы муниципально-правового регулирования, лежит категориальная триада: во-первых, местное сообщество (местное население); во-вторых, муниципальная власть; в-третьих, муниципальная территория (муниципально-территориальная организация гражданского общества). В соответствии с этим требуют обоснования отдельные структуры муниципально-правовых понятий и категорий.

Например, применительно к местному сообществу это – понятия индивидуальных и коллективных субъектов местного самоуправления, муниципальных прав граждан и местных сообществ, категория самоуправленческого статуса личности и т.п. От уровня развития муниципально-правового статуса личности зависит мера свободы и ответственности человека в местном сообществе, его юридические возможности участвовать в муниципальной жизни, пользоваться соответствующими социальными благами. Муниципальная власть как универсальная категория данной отрасли предполагает необходимость понятийно-категориальной конкретизации юридической личности органов местного самоуправления как субъектов публичного права, особенностей коллективных и индивидуальных органов муниципальной власти, соотношения с последними понятия «муниципальный орган» (каковым является, например, муниципальная избирательная комиссия), уяснения конституционного понятия «структура органов местного самоуправления» и т.д. Не меньше вопросов, требующих в том числе категориально-понятийного осмысления, касается муниципально-территориальной организации населения, например, их соотношения с административно-территориальным делением государства, территориальными уровнями местного самоуправления и т.п.

Необходимо также преодоление разрыва между теорией и практикой муниципально-правового строительства, более активное участие науки в выработке практических рекомендаций по реализации стратегии муниципально-правовой политики. Цели, пути и содержание развития местного самоуправления и муниципально-правовой науки неразрывно связаны с целями и задачами развития России как демократического правового социального государства, они образуют важное направление долгосрочной государственной политики. В этом плане участие в выработке основных направлений государственной муниципальной политики – важная задача науки муниципального права.

Государственная муниципальная политика по своей сути относится к политико-правовым и одновременно муниципально- правовым категориям. Она отражает соответствующий комплекс как юридических, так и социально-политических, хозяйственноэкономических, управленческих отношений и является отраслевой формой реализации политической деятельности государства, направленной на обеспечение формирования наиболее целесообразных и эффективных в конкретных исторических условиях форм, методов и средств муниципальной самоорганизации населения, а также на управление муниципальным развитием. Как политический процесс государственная муниципальная политика не является строго формальной, учитывает характер, содержание и соотношение различных социальных интересов, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления, ориентирована на поиск взаимоприемлемых, компромиссных решений исходя из актуальной расстановки политических сил. В этом смысле можно согласиться, что Российское государство не может замыкаться на формальном исполнении того, что записано в Конституции РФ, на официальных отношениях с местным самоуправлением [6] . В то же время государственная политика в сфере местного самоуправления – явление не только политическое, но и правовое; это разновидность правовой политики государства, которая должна вырабатываться и осуществляться исходя из конституционных принципов, ценностей и целей местного самоуправления (самостоятельность, солидарность, демократизм, защита прав и свобод человека и гражданина и др.), соответствовать в своих основаниях, пределах и средствах реализации нормам действующего законодательства.

Государственная муниципальная политика реализуется через систему законов и других нормативных правовых актов, в решениях и действиях органов государственной власти и местного самоуправления. Она не сводима ни к муниципальному законодательству, ни к муниципально-правовой практике, а выступает по отношению к ним концептуальной основой, связывающей идеологический, нормативный и практический компоненты местного самоуправления воедино. Это обеспечивается (во всяком случае, должно обеспечиваться) за счет тесной связи государственной муниципальной политики с муниципальным правом. Именно муниципальное право служит главным источником систематизированных знаний об истории, состоянии и закономерностях развития муниципально-правовых институтов, способно оценить как текущее состояние муниципально-правовой реальности, так и перспективы его развития, спрогнозировать последствия тех или иных инноваций.

С учетом изложенного, государственную муниципальную политику можно определить как научно обоснованную и базирующуюся на конституционных принципах, ценностях и целях планомерную деятельность органов государства, имеющую в целом перспективный (стратегический) характер и направленную на формирование оптимальных на данном историческом этапе развития российской государственности форм, методов и средств местного самоуправления, а также на систематическое усовершенствование муниципальной организации общества.

  • [1] См., например: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. Это один из тех ученых, чей вклад в науку определяется не только опубликованными трудами, но и неразрывно связан с личностью ученого, его многогранной деятельностью. См. об этом, например: Меняясь сам, изменял мир к лучшему: материалы научной конференции, посвященной памяти Г. В. Барабашева. Москва, 17 ноября 2004 г. / под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2005.
  • [2] См., например: Шеремет К. Ф., Барабашев Г. В. Советское строительство. М.: Госюриздат, 1961.
  • [3] См.: Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. М., 1963.
  • [4] См., например: Советское строительство / под ред. А. Л. Безуглова. М.: Юрид. лит., 1979.
  • [5] См., например: Бялкина Т. М. Законодательство области о местном самоуправлении: концепция, практика и проблемы развития: дис. . канд. юрид, наук. М., 1995; Еремин А. Р. Конституционные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. Саранск, 1995; Пылин В. В. Представительные органы местного самоуправления: дис. . канд. юрид. наук. СПб., 1996; Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: дис. . д-ра юрид. наук. Саратов, 1997; Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления: дис. канд. юрид. наук. М., 1997; Пешин Н. Л. Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М., 1998; Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998; Емельянов Н. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: дис. . д-ра юрид. наук. М., 1998.
  • [6] См.: Муниципальное право России / отв. ред. С. А. Авакьян. С. 126.